Horacio Cao, sobre la Ley de Reforma del Estado: "Se presentó como un proceso de emergencia administrativa para modernizar la gestión pública"

La Ley 23.696 fue el puntapié de una de las reformas del Estado más importantes del país. Aprobada en 1989, en medio de una crisis hiperinflacionaria y de demandas sociales, habilitó un proceso de transformación estructural marcada por las privatizaciones, la descentralización y la desregulación estatal. El modelo de gestión pública propuesto en la norma aún está vigente y fue considerada como la más influyente por la comunidad práctica de la Administración Pública Nacional (APN).

El investigador y administrador gubernamental Horacio Cao dialogó con El Auditor.info y advirtió que la Ley no solo configuró una nueva relación entre Estado y mercado, sino que consolidó un modelo institucional que perdura hasta la actualidad. Además señaló que el proceso de reforma actual, pese a compartir el objetivo de achicar el Estado, presentó diferencias sobre las estrategias y desarrollos de gestión. 

- ¿Qué se entiende por “reforma del Estado” según el espíritu de la Ley 23.696?

La Ley 23.696, complementada por la 23.697, estableció la reforma del Estado como un proceso de emergencia administrativa para modernizar la gestión pública. Las leyes fueron sancionadas en 1989 y se aprobaron en un contexto muy revulsivo, con un proceso hiperinflacionario en marcha y con una asunción anticipada del presidente (Carlos) Menem, que tomó la presidencia seis meses antes del recambio de diputados y senadores. Una de las condiciones del traspaso fue que le aprobaran las leyes 23.696 y 23697 a pesar de que en el Congreso, antes del recambio, no le daban los votos.

Fue el punto de partida para un proceso de reforma estatal que, en diversas ocasiones, fue catalogado por investigadores y funcionarios de organismos internacionales como uno de los más profundos del mundo.

- ¿Qué implicancias tuvo en cuanto a privatizaciones, estados subnacionales y empleo público?

El proceso de reforma tuvo tres ejes: privatización, desregulación y descentralización. Por una parte, facilitó privatizaciones masivas, afectando a sectores estratégicos como telecomunicaciones y energía. YPF y los ferrocarriles fueron los lugares donde se hizo más notoria la destrucción de puestos de trabajo.

El cambio, además, impulsó la desregulación a partir de la desarticulación de los sistemas de subsidio y regulación que permitían la producción y reproducción de diferentes circuitos económicos, en temas tales como la producción de granos, vinos, azúcar, yerba mate y algodón, entre otros. Como en todos los casos, el impacto tuvo dos caras: por un lado, varias economías se hicieron más productivas y eficientes (mientras otras desaparecieron); y por otro, generó concentración de la tierra y la riqueza, desocupación y daño ambiental.

El proceso de reforma del Estado facilitó privatizaciones masivas, afectando a sectores estratégicos como telecomunicaciones y energía

Finalmente, las descentralizaciones de personal y funciones redefinieron la división del trabajo estatal, colocando a las provincias en el centro de la gestión pública. Se pasó a un esquema de “Estado de dos pisos” con la Nación especializada en gestión de ingresos y desarrollo de programas, y las provincias como ejecutoras, con cuasi monopolio de las funciones de salud, seguridad y educación (que explican casi el 70% del empleo público).

- ¿Qué papel jugó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) en el proceso de implementación de la Ley?

Los DNU fueron clave para agilizar la implementación de la ley, permitiendo al Ejecutivo avanzar sin esperar la aprobación legislativa. Se utilizaron para intervenciones estatales, reestructuración de empresas públicas y medidas de ajuste económico. Según diferentes denuncias, fueron también los que permitieron sonados casos de corrupción y políticas erráticas y poco solventes como, por ejemplo, en el caso Aerolíneas.

- ¿Por qué considera que la Ley 23.696 sigue siendo la más influyente dentro de la comunidad de práctica de la Administración Pública Nacional?

Por su importancia y peso simbólico. Marca una estructura todavía vigente, sobre todo en términos del grado de intervención estatal en la economía, que aún en la etapa de recuperación del Estado (entre 2003 y 2015) no volvió a generar cosas parecidas al parque de industrias estatales y a la capacidad de regulación del periodo conservador/peronista/desarrollista (entre 1930 y 1976). Si la dictadura y el terrorismo de Estado habían terminado con la ecuación política del primer peronismo, el proceso de reforma lo terminó de hacer en el ámbito de la economía y, sobre todo, con el Estado.

En el ámbito administrativo marca el inicio de un proyecto de gestión pública basado en criterios de eficiencia y racionalización del gasto y en subordinación del Estado a las necesidades del capital, dentro de lo que se conoce a nivel global como “Nueva Gerencia Pública”. Con el correr del tiempo, luego de su etapa centrada en el ajuste, el proyecto fue generando instrumentos de fortalecimiento del Estado en sus nuevas funciones (como por ejemplo, la Ley 24.156 de Administración Financiera y de Sistemas de Control, que instaló el aún vigente “Sistema Integrado de Información Financiera-SIDIF”, replicado en toda América Latina, que sale segundo en las encuestas de normas y textos).

Este quiebre está todavía presente en la cultura organizacional, en la debilidad para la intervención económica, en el modelo descentralizado y en el Estado de dos pisos. Es lo que remarca su importancia.

- ¿Qué diferencias y similitudes encuentra entre esta Ley y la reforma que se impulsa en la actualidad?

La reforma actual comparte con la Ley 23.696 la intención de reducir el tamaño del Estado y fomentar la participación privada. Sin embargo, hasta ahora el proceso contemporáneo es puramente destructivo: no parece tener un norte estratégico, no ha desarrollado ninguna norma ni instituto que fije un objetivo u hoja de ruta y no ha generado capacidad estratégica de gestión en ningún ámbito.