Publicado: 11-07-09

el uso de la publicidad oficial: Un estudio de la Asociación por los Derechos Civiles revela que en su primer año la presidenta Cristina Kirchner incrementó en un 23% el gasto en publicidad oficial, si bien las tarifas aumentaron un promedio de 25 %, y reforzó la discrecionalidad que rige desde 2003. Así, destinó decenas de millones de pesos a premiar a medios afines, mientras continuó la discriminación a quienes tienen una visión crítica, como los medios de la Editorial Perfil. La expansión del gasto y el uso de estas erogaciones podrían poner en peligro la independencia de la mayoría de los medios periodísticos.

Más gasto y más discrecionalidad. Así podría resumirse el primer año de gobierno de la presidanta Cristina Fernández en materia de publicidad oficial, según una investigación de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), que comprobó que la Nación invirtió el año pasado casi 400 millones de pesos en publicidad, un 23 por ciento más que los 322 millones gastados en 2007.

El informe detaca que continuó la tendencia iniciada en 2003 por Néstor Kirchnner: una creciente "discrecionalidad" al derivarse fondos millonarios a medios con escasa penetración y al utilizarse las pautas con fines políticos y no siempre para garantizar el derecho a la información.

En concreto, el gasto en publicidad oficial creció siete veces entre 2003 y 2008; el año pasado, este incremento fue promovido por intensas campañas vinculadas al conflicto por el campo y otras relativas a la obra pública.

Las cifras relevadas fueron requeridas por la ADC a la secretaría de Medios de la Nación, que conduce Enrique Albistur, que remitió los montos netos invertidos, tal como fueron declarados por la dependencia estatal.

Pero las cifras totales podrían al menos triplicarse si, más allá del gasto declarado por la dependencia, se tienen en cuenta bonificaciones por volúmenes, descuentos, canjes y gastos de producción, distribución e intermediación de publicidad.

El informe cita, además, sólo las erogaciones en pauta pública del Gobierno nacional, por lo que excluye a las administraciones provinciales y municipales, así como a decenas de empresas y entidades vinculadas directamente con el Estado.

Las erogaciones presentadas por esa Secretaría, sumadas a los costos de intermediación y del resto de las administraciones públicas significarían hasta un 12% del total del mercado publicitario, un monto que podría afectar la independencia de la mayoría de los medios.

Otro elemento clave para juzgar el uso que el Gobierno hace de la pauta oficial, presentado a fines de 2007 en un congreso del Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), es analizar el peso que los anuncios públicos tienen en el total de los ingresos publicitarios de cada medio.

Entre enero y octubre de 2007, por ejemplo, el 81 por ciento de la facturación por avisos que recibió Página/12 correspondió a anunciantes del Estado, proporción que cayó drásticamente en el caso de Clarín (4%) y La Nación (8%), diarios de tirada ampliamente superior.

Las conclusiones. El relevamiento de ADC presentado esta semana detalla la distribución del gasto por medio, campaña y organismo responsable; y concluye que durante el primer año del gobierno de Cristina Fernández no hubo una "planificación estratégica" en la gestión de la publicidad.

El documento destaca además la ausencia de parámetros "objetivos" para la distribución de publicidad y la "informalidad en que se desarrollan las contrataciones, sin controles adecuados".

Si bien la asociación argumentó que el aumento del gasto en publicidad oficial "no es problemático si está debidamente justificado", advirtió que en un contexto en el que "no hay criterios claros ni procedimientos transparentes de adjudicación, y sí una gran discrecionalidad en la utilización de los fondos públicos, la suba exponencial de los montos destinados a publicidad oficial genera preocupación por su posible impacto en el sistema de medios de comunicación y en el debate público".

La Auditoría General de la Nación (AGN) se había manifestado a principios de este año en este sentido, cuando denunció en un informe que la dependencia de Albistur no contaba con estrategias claras en materia de publicidad ni fomentaba controles ante la informalidad en que se desarrollan las contrataciones.

Por otra parte, surge del análisis de ADC que el organismo que más acrecentó su gasto publicitario fue el Ministerio de Planificación Federal, que conduce el polémico funcionario Julio de Vido, con un aumento del 534 por ciento en 2008 respecto al año anterior, e inversiones en propaganda por 32 millones de pesos, contra los 5 millones de 2007.

En otro de los puntos tratados en el documento, surge que la información sobre los gastos "sigue siendo poco transparente", y reitera la dificultad para conocer con precisión el "monto exacto" distribuido a cada medio "debido a la forma" en que la secretaría de Medios entrega la información.

"Así –explica ADC– hay medios que están considerados individualmente, mientras que otros figuran como proveedores que engloban a un grupo de medios."

"Algunas asignaciones de publicidad oficial resultan difíciles de justificar a través de parámetros objetivos y parecen ser el resultado de decisiones basadas en la línea editorial de los medios u otras razones no explicitadas", denuncia el documento.

Otro de los puntos cuestionados por la asociación es el objetivo de la publicidad, que en vez de garantizar el acceso a la información destaca, sin justificación aparente, la figura de funcionarios públicos u organismos gubernamentales, "algo que es contrario al fin de utilidad pública que debiera tener la publicidad oficial".

Es el caso específico de la campaña de "visitas presidenciales".

La ADC insistió en la necesidad de establecer marcos normativos adecuados que regulen la producción, contratación, distribución, transparencia y control de la pauta del Estado.

Consideró en este sentido que la proliferación de proyectos presentados a nivel nacional y provincial durante el año 2008, así como las reformas normativas efectuadas en algunas provincias constituyen "un avance para la discusión sobre la materia y un reconocimiento sobre la necesidad de cubrir el vacío legal existente".

De todos modos, la ONG llamó la atención "una vez más" sobre "la falta de tratamiento legislativo de muchas iniciativas" y exhortó a que en 2009 puedan debatirse y aprobarse leyes adecuadas sobre la materia.

La investigación. El informe de 44 páginas desarrolla en detalle el gasto en pauta oficial, analiza a qué campañas correspondieron las inversiones y en qué medios fueron contratados. De los casi 400 millones de pesos que la secretaría de Medios dijo invertir en 2008, más de la mitad –245,6 millones– surgieron del presupuesto manejado por Albistur, mientras que el resto fueron canalizados a través de Télam SE.

Sin embargo, hay que tener en consideración que el año pasado las tarifas aumentaron en promedio el 25%.

El gasto en publicidad oficial del PEN viene subiendo a lo largo de los últimos años.

Mientras que en 2003 se invirtieron $ 46,3 millones de pesos, en 2004 esa cifra se duplicó y llegó a los 99,8 millones; en 2005 el gasto fue de 127,5 millones y en 2006 ascendió a 209,6 millones.

En 2007 se gastaron 322,4 millones y a lo largo de 2008, 396,3 millones de pesos, es decir, un 756,5 por ciento más de lo invertido en 2003.

Análisis de las campañas. La campaña que más dinero del PEN demandó fue Accidentes de Tránsito, del Ministerio del Interior, con un gasto que ascendió a 34.535.579 pesos.

En segundo lugar se ubicó la campaña Seguridad Vial, del mismo organismo, que totalizó 28.781.597 pesos.

En tercer lugar se hallan los avisos sobre Obras públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, con 21.452.018 pesos, campaña que no figuraba en los registros recibidos en 2007.

Dadas las cien principales campañas publicitarias oficiales de 2008, los avisos orientados a difundir políticas públicas representaron el 69,8 por ciento; aquellos destinados a difundir la gestión de Gobierno, el 11,3 por ciento; los correspondientes a licitaciones, concursos y convocatorias, y los agrupados bajo la denominación Otros significaron el 7,7 por ciento; y finalmente, los avisos institucionales, el 3,5 por ciento.

Dentro de la categoría de difusión de gestión se destacan una serie de avisos encargados por Presidencia de la Nación durante los meses de abril a julio, en el marco del denominado Conflicto con el campo, iniciado a mediados de marzo con motivo de la promulgación de la Resolución N° 125 del Ministerio de Economía y Producción, que dispuso el establecimiento de retenciones móviles para la exportación de productos agropecuarios. Entre ellas, se hallan las campañas ¿Sabias qué?, Campo, Medidas, Retenciones, Lockout campo, Productores y Tractor.

Durante el período analizado subsistió la campaña Visitas, que promociona principalmente las visitas que Presidencia de la Nación realiza a distintos lugares del país y del exterior, aunque registró un gasto total de 2.517.693 pesos, lo que supone una considerable disminución con respecto a 2007, cuando demandó 14.899.431 pesos.

Estos avisos habían sido criticados por la ADC por resaltar los logros de la gestión de Gobierno y destacar –sin justificación aparente– la figura presidencial, algo que es contrario al fin de utilidad pública que debería tener la publicidad oficial.

En el documento Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial, la ADC destaca el hecho de que la publicidad oficial no debe promover, ya sea explícita o implícitamente, los intereses de ningún partido político ni del Gobierno, ni estar al servicio de destacar sus logros de gestión.

Distribución por rubros. La mayoría de la publicidad oficial se pautó en medios gráficos, los que recibieron 148.934.965 pesos, un 37,6 por ciento del total invertido a lo largo del año 2008.

El segundo lugar estuvo ocupado por la televisión abierta, que canalizó el 22,5 por ciento de la pauta estatal, y en tercer lugar se ubicó la radio, con el 14,9 por ciento de las erogaciones.

En cuarto lugar aparece la inversión realizada en la televisión por cable, con el 11,9 por ciento, seguida de cerca por la pauta efectuada en la vía pública, con el 11,1 por ciento.

Los gastos por avisos colocados en Internet y –particularmente– en cine fueron menores a la inversión realizada en otros rubros.

Distribución por medios. Analizar la distribución de publicidad oficial entre los medios de comunicación permite adentrarse en los criterios de asignación.

Según informó la Secretaría de Medios a la ADC, el organismo que quiere publicar ciertos avisos informa a esta dependencia el nivel de la campaña (nacional/regional/provincial) y describe el público-objetivo al que desea llegar.

Posteriormente, la Secretaría de Medios elige los medios de comunicación en los que se va a pautar y solicita a Télam la contratación del espacio publicitario. Sin embargo, la ADC confirmó que en ciertas ocasiones son los propios organismos los que eligen los medios y programas en los cuales publicitar, mientras que en otras es la propia agencia Télam la que los selecciona, con la aprobación de la Secretaría de Medios.

Según las respuestas efectuadas por la Secretaría de Medios a los pedidos de información de la ADC, la contratación de los medios se hace de acuerdo a los "requisitos estipulados en el target que da origen a la campaña" y es el resultado de una planificación que toma en cuenta el rating y la cantidad de audiencia, el tipo de medio, su cobertura poblacional y geográfica así como datos referentes a la tirada y mediciones de audiencia.

A continuación, se despliega el detalle de la inversión publicitaria oficial discriminada por rubros y proveedores.

Gráfica. Los medios gráficos se llevaron la mayor parte de los fondos para publicidad oficial: más de 148 millones de pesos, una cifra que representa más del 37 por ciento del total.

En el primer lugar se encuentra el diario Página/12, que recibió más de 29 millones de pesos por avisos publicitarios del Gobierno.

El diario no audita su tirada a través del Instituto Verificador de Circulaciones (IVC), por lo cual no se sabe con certeza cuántos lectores tiene.

El segundo puesto lo ocupa Clarín, que según el IVC se trata del diario con más circulación en Argentina.

El tercer lugar es de un grupo de medios vinculados al empresario periodístico Sergio Szpolski, que recibió 13,5 millones de pesos.

No aparece su nombre en el listado que brindó la Secretaría de Medios, sino que figura con un largo enunciado que enumera distintos medios que le pertenecen, como la revista 7 Días, aunque sin detallar cuánto recibió cada medio en forma individual.

En el Grupo Szpolski afirmaron que ese dinero total debería ser distribuido entre lo que recibe cada uno de sus medios en forma individual, con lo cual su posición en el ránking caería considerablemente.

En concreto, por ejemplo, de esos 13,5 millones de pesos, el diario gratuito El Argentino, de su propiedad, recibió 4,3 millones, similar a La Razón, con lo cual ocuparía el séptimo lugar en el ránking.

De acuerdo con el informe de la ADC, los ingresos de este grupo "se incrementaron un 680 por ciento entre 2006 y 2008 y un 182 por ciento entre 2007 y 2008".

Aunque el diario La Nación es el segundo más vendido en todo el país, después de Clarín, recibe menos pauta publicitaria que los medios de Szpolski. Durante el año 2008, el periódico fundado por Bartolomé Mitre descendió al cuarto puesto en cantidad de avisos oficiales, con 12.469.345 pesos.

El diario Buenos Aires Herald vivió una experiencia inversa, porque se incrementó la propaganda oficial a lo largo del año pasado.

Según el análisis de la ADC, experimentó "una variación del 524 por ciento entre 2006 y 2008 y del 485 por ciento del 2007 al 2008".

En la lista de medios que vieron subir la cantidad de avisos también se encuentra el diario Crónica, que ocupa el quinto lugar y que no está auditado por el IVC.

Abajo se encuentra el Diario Popular, el tercer diario de mayor tirada, que se ubica en la sexta posición.

La evaluación de la ADC se detiene también en los diarios provinciales, al destacar la escasa presencia de diarios provinciales entre los principales proveedores del Estado.

Finalmente, la ONG incluyó en su análisis la publicidad oficial destinada a la Editorial Perfil, que recibió 171.198 pesos, repartidos entre agosto y diciembre de 2008.

En informes anteriores la ADC había señalado la "ausencia injustificada" de pauta estatal en el diario PERFIL y la revista Noticias al ser comparados con medios gráficos análogos.

Recuerda también esa asociación que en febrero de 2009, la sala IV de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal falló en la causa que la Editorial Perfil había iniciado en 2006 contra el Estado Nacional y sostuvo que el PEN violó la libertad de expresión al excluir de la pauta oficial a publicaciones de Perfil en castigo por no ser "afectas al Gobierno de turno".

De este modo, añade el documento, los magistrados revocaron un fallo de primera instancia y ordenaron al Estado colocar avisos oficiales en los medios de la editorial en un plazo de quince días. El Estado apeló por medio de la presentación de un recurso extraordinario el 24 de febrero de 2009.

Televisión. Al tope de los primeros 15 lugares –que representan el 89,4 por ciento del total invertido en el rubro Televisión en 2008– se encuentra Canal 13, con 16.717.810 pesos.

Lo siguen América, con 12.338.894 pesos, Azul Televisión (el antiguo nombre de Canal 9), con 11.480.998 pesos, Canal 11, con 10.732.316 pesos y Canal 7, con 7.132.629 pesos.

En orden descendente aparecen una serie de productoras o intermediarias: Xesalud SA, Rodear Producciones, Xes Planet SRL, Pub. Estática Internacional, Media & Media y Antaxus SA.

Canal 13 y Canal 11 fueron los canales de mayor rating durante 2008. Según datos que publica el sitio especializado television.com.ar, Telefe tuvo un rating acumulado de 11.4 puntos en 2008, seguido por Canal 13 con 11.3 puntos.

Tercero quedó Canal 9, con 5.5 y América se ubicó en cuarto lugar con 4.2 puntos.

En el llamado prime time (la franja de 20 a 24 horas), el primer lugar lo ocupó Canal 13, con un promedio de 19.2 puntos, seguido por Canal 11, con un promedio de 14.7 puntos. Canal 9 quedó tercero con 5.3 puntos, mientras que América se ubicó cuarto con 3.9 puntos.

"Si bien el rating no es el único criterio posible para explicar las asignaciones de pauta oficial constituye un buen parámetro de comparación en ausencia de otros criterios claros, que correspondería explicitar", destacó la asociación.

Radio. Al tope de la lista se encuentra Radio 10/La Mega (con 3.523.604 pesos, registrando un aumento de la pauta del 97 por ciento con respecto al año 2006 y un 7 por ciento por sobre 2007), seguido de cerca por la productora Rodear Producciones (3.238.147 pesos, con un incremento del 129 por ciento sobre 2006 y una disminución del 29 por ciento en relación a 2007) y por Radio Mitre en tercer lugar (2.745.493 pesos, con una suba del 55 por ciento en relación a 2006 y una caída del 27 por ciento en relación a 2007).

En el análisis correspondiente a todo 2007, los mismos proveedores encabezaban la lista pero en distinto orden: primero Rodear Producciones, luego Radio Mitre y en tercer lugar Radio 10/La Mega. Radio Nacional se destaca como el único proveedor dentro de esta lista con una caída acumulada entre 2006 y 2008.

La reforma legal. Como en años anteriores, la asociación consideró que el manejo discrecional de la pauta publicitaria "impacta negativamente sobre la libertad de expresión" cuando se la usa para beneficiar a los medios de comunicación afines y para "acallar las voces críticas".

Bien utilizada, en cambio, –dice la organización–, la publicidad oficial puede ser un instrumento importante en la gestión y comunicación de políticas públicas, la promoción de derechos y el impulso a la participación ciudadana, así como un mecanismo para dar visibilidad a las acciones del Gobierno y las instituciones.

Para ello, es necesario que la pauta del Estado cuente con una legislación que regule su producción, su contratación y distribución mediante reglas objetivas, su publicidad, transparencia y control externo.