Con la aprobación del Presupuesto 2017, en la última sesión ordinaria del Senado, también se logró poner fin de una práctica inaugurada hace más de 10 años, y que hasta ahora permitía al Jefe de Gabinete de Ministros reasignar partidas sin consultar al Congreso y sin tener ningún tipo de límites; una potestad bautizada “superpoderes”.

Tras una década de vigencia, El Auditor.info propone recorrer la historia de esta herramienta que fue constitutiva de un modo de administrar la cosa pública. 

La vida es eso que pasa entre Mundial y Mundial

Para entender cómo era todo sin superpoderes, hay que remontarse incluso hasta antes de la Reforma Constitucional de 1994. 

Puntualmente en octubre de 1992 fue promulgada la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (24.156). Ese texto incluía un apartado dedicado específicamente a los mecanismos que se necesitaban para modificar los presupuestos aprobados por el parlamento. 

Se trataba del artículo 37, que decía: “Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades”.

El texto era inequívoco: la única manera de redireccionar partidas presupuestarias era pasando por el Parlamento (sin perjuicio de que hasta ese momento no existiera la figura del Jefe de Gabinete). 

Esta norma se mantuvo vigente hasta el jueves 29 de junio de 2006, día en que se conmemoró el vigésimo aniversario de la obtención del Mundial de Fútbol de México ‘86. El ingrediente, a primera vista irrelevante, condimentaba otro hecho que acaparaba la atención de la opinión pública: el viernes 30, es decir 24 horas después, la Selección Argentina debía jugar por los Cuartos de Final del Mundial de Alemania, nada menos que ante el local. 

El resultado es historia: el equipo nacional quedó eliminado por penales, el lamento por la derrota se extendió durante todo ese fin de semana y, el lunes, aquella opinión pública se desayunó una modificación de las reglas de administración del presupuesto nacional. 

Fue mediante el Mensaje 816, firmado por los entonces Jefe de Gabinete, Alberto Fernández, y Ministra de Economía, Felisa Miceli, que añadió un párrafo al artículo 37 de la Ley 24.156. 

Decía la nueva redacción: “Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades”. 

Desde entonces, la expresión “superpoderes” salió del terreno de los héroes ficcionales para cobrar protagonismo en la evolución económica nacional. Y es que el párrafo citado permitió (aún lo hace) al Jefe de Gabinete redistribuir partidas sin restricciones, modificando no sólo las proporciones, sino también las prioridades proyectadas por el Congreso nacional a la hora de aprobar un presupuesto. 

Ejemplo (prioridades)

Aún quedan unos días de vigencia del presupuesto 2016. Con los superpoderes tal y como se los conoce actualmente, el Jefe de Gabinete tiene la potestad de reestructurar partidas dentro de un límite de gastos totales que al 27 de noviembre ascienden a algo más de 1,6 billones de pesos.

Ese total está conformado por cinco finalidades (Administración Gubernamental, Servicios Sociales; Servicios Económicos; Servicios de Defensa y Seguridad; y Deuda Pública), que representan las prioridades de que se plantea el Estado en el manejo de los recursos. En rigor, es como si hubiera cinco presupuestos con sendas prioridades en la gestión de la cosa pública. Por ejemplo: una redistribución en la Finalidad Administración Gubernamental podría desfinanciar la Función Control a favor de la Finalidad Servicios Económicos, que nuclea los subsidios al transporte y la energía. 

El único límite a esta atribución es lo que se llama “suma cero”; o sea, mientras no modifique el concepto de Gastos Totales. Es decir que, siempre y cuando no sobrepase el techo de 1,6 billón de pesos, el Jefe de Gabinete puede reasignar todo el presupuesto que quiera, incluso llegando al caso extremo de dejar en cero a alguno de los ítems en cuestión. 

Pero el ejemplo no se agota allí. Además de aquellos cinco ítems, también podría decirse que aparecen otros dos presupuestos: el de Gastos Corrientes, que sirven para el habitual funcionamiento del Estado, y los Gastos de Capital, orientados mayormente a obras. Entonces, siguiendo con la simulación anterior, el Jefe de Gabinete está habilitado a redireccionar fondos de la construcción de una ruta o un puente, al pago de sueldos de la Administración Pública. 

Los últimos cambios y lo que viene

A una década del Mensaje 816 (lapso en el que hubo más modificaciones presupuestarias que Mundiales de Fútbol, Eliminatorias, Juegos Olímpicos y hasta finales de Copa Davis), la actual administración emitió otra norma con la que volvió a cambiar el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera. 

Fue el 20 de octubre de este año, con un nuevo agregado que decía: “El Jefe de Gabinete puede disponer de las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total aprobado (...) que no podrán superar el diez por ciento para el ejercicio 2017, el 7,5 por ciento para 2018 y el 5 por ciento para 2019 y siguientes, cuando se trate de gastos corrientes en detrimento de los de capital, de aplicaciones financieras y/o de modificaciones en la distribución de finalidades”.

No obstante, la magnitud de estos límites porcentuales era apreciable si se contrastaba con las cifras del presupuesto proyectado para 2017, que estima gastos totales por 2,3 billones de pesos. 

Entonces, si la propuesta se aprobaba así, el Jefe de Gabinete hubiera podido reasignar hasta 236 mil millones de pesos. Ese iba a ser el límite del superpoder. Pero ese monto, por sí solo, supera a los Servicios de Deuda Pública y a casi todos los Servicios Económicos que, como ya se dijo, están destinados a subsidiar el transporte y la energía.

Es más, ese 10 por ciento también está por encima de todos los Gastos de Capital, que son montos destinados a obras públicas. 

Sin embargo, la cosa no quedó ahí. En los días previos a la aprobación del Presupuesto 2017, el artículo 37 experimentó un nuevo cambio. Se trató de un dictamen de mayoría que modificó parcialmente la propuesta del Poder Ejecutivo, aunque sin eliminar totalmente los superpoderes. 

Otra vez, se le agregó un párrafo a la norma en cuestión, que en este caso pasó a decir: “Dichas reestructuraciones (dispuestas por el Jefe de Gabinete), no podrán superar el 7,5 por ciento para el ejercicio 2017 y el 5 por ciento para 2018 y siguientes del monto total aprobado, ni el 15 por ciento del presupuesto aprobado por finalidad”.

Esta última propuesta fue, finalmente, la aprobada por el Congreso y la que regirá desde el año que viene. Así habrá un nuevo límite a los superpoderes, que no será sólo para los montos anuales, sino que también se pondrá un techo a la posibilidad de cambiar las prioridades establecidas en los proyectos de presupuesto.