El Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la Universidad de Buenos Aires viene desarrollando diversas investigaciones vinculadas al financiamiento de la educación y políticas sociales. Hace unos días tuvo relevancia pública un informe producido en el marco del Observatorio Argentinos por la Educación que advertía sobre un recorte de 15,5% al presupuesto del Ministerio de Educación en el proyecto de Presupuesto 2023. Desde El Auditor.info conversamos con el economista e investigador Javier Curcio, quien forma parte del organismo.

- Tras la aprobación en Diputados, ¿qué lectura hacés del proyecto de Presupuesto 2023?

- En primer lugar hay que resaltar una buena noticia: hay un acuerdo para la planificación del año próximo, cosa que el año pasado no tuvimos. Eso por sí mismo es una buena noticia y un avance en términos institucionales. Pero es un proyecto que tiene un nivel de oscurantismo importante. Tiene muchas variables de análisis central del presupuesto que están solapadas y por lo tanto existe un retroceso en términos de la transparencia y la flexibilidad para poder anunciar ese programa, facilitando un debate que colabore con un esquema de un contexto con requerimientos de ajuste y en el marco de un oficialismo con muchas dificultades al interior de su propia alianza y en el diálogo con la oposición.

- En este marco resalta un elemento que es central para el debate: una pauta de inflación de 60% para 2023. ¿Cómo impacta este tema para el desarrollo del presupuesto? 

- Este es un tema central, el nivel de inflación que tenemos y la aceleración inflacionaria que no afloja, te da un contexto muy difícil para generar cualquier acuerdo, en varios planos, también en el plano macro fiscal. Por empezar hay un problema importante en cómo estimar el nivel de inflación: el gobierno tiene un supuesto excesivamente optimista de reducción de la inflación, a un desempeño punta a punta en 2023 de 60% de incremento, con una desaceleración muy fuerte en la segunda mitad del año, tal es así que el propio escenario de inflación asociada al PIB representa un 76,5% de incremento interanual promedio, o sea que la combinación de los incrementos mensuales representan ese aumento de precios para el año, casi de imposible cumplimiento, o en todo caso implicando un desempeño en la macroeconomía (además en año electoral) que sería muy difícil de lograr.

Aún así, si uno mira los números en ese contexto, o incluso si se lograra ese nivel de inflación, el planteo del presupuesto que se presentó implica un ajuste importante, y si además consideramos los niveles de inflación que estiman los analistas, el recorte educativo duplicaría al promedio del presupuesto dando una pésima señal sobre las prioridades para el próximo ejercicio, ese es un poco el contenido del anuncio que hacemos con el informe de Argentinos por la Educación.

- ¿Cuál es el indicador de inflación que tomaron en ese informe ? 

- El indicador de inflación que tomamos es de 85,2% interanual (extraído del Relevamiento de Expectativas Macroeconómicas que hizo el Banco Central -REM/BCRA- en agosto para el año próximo), o sea que está 9 puntos por encima del oficial (76,5% promedio). Podría tomarse incluso un nivel de mayor inflación de 91,3%, que es el que estima el REM/BCRA realizado en septiembre, incluso con expectativas de que en octubre se mantenga al alza. O sea que -lamentablemente- al revés de ir resolviendo el problema de la inflación, se sostiene. Y eso obviamente complejiza toda la dinámica económica y también el análisis en un nivel de incertidumbre sostenido.

Ahora, tomando cualquiera de estas variables, si tomás el 85,2% que es un número intermedio, ni el ultra optimista que hace el Gobierno, ni el más pesimista de 91,3% del último relevamiento, la caída interanual real para el Ministerio de Educación alcanza al 15,5%. Ahí hay programas que están afectados muy fuertemente -en el orden del 20 o 30%- como el Desarrollo de la Educación Superior que caería 22%, el Fortalecimiento Edilicio de Jardines Infantiles (-27%), y la Gestión y Asignación de Becas a Estudiantes (-35%). En el extremo se sitúa el programa de “Información y Evaluación de la Calidad Educativa”, a través del cual se financian los operativos APRENDER y otros de medición del rendimiento de la educación, que se reduciría en un 50%.

Si se analiza la función educativa en su conjunto (contemplando las actividades de educación que implementan otros ministerios y organismos de la administración pública nacional, y neteando las funciones no educativas que desarrolla el Ministerio de Educación, el recorte esperado disminuye al 5% interanual, porque hay otras jurisdicciones que mejoran su participación relativa destinada a gastos educativos (especialmente las “Obligaciones a cargo del tesoro” que en este punto funciona como una partida de reservas para asignar luego a los programas que en principio se suponen educativos pero luego el Jefe de Gabinete de Ministros, los Ministros o Secretarios asignarán en el marco de la ejecución según crean conveniente). En todo caso, si estamos haciendo un presupuesto y decidiendo sobre esa base cuánto se le asignará a cada programa, el análisis que podemos hacer hoy es este que dispone los recursos para cada iniciativa y el resto luego se asignará de acuerdo con las prioridades que defina el ejecutivo. El ejercicio presupuestario tiene entre sus objetivos definir y socializar el plan de gobierno esperado para el año próximo y en ese marco estos que el Poder Legislativo apruebe para cada programa son los recursos que se planificarán para el Ministerio de Educación. El resto será potestad del Ejecutivo en consonancia con todo el marco normativo vigente y podremos evaluarlo en el avance del año.

- ¿Se incorporó algún cambio durante el tratamiento en la Cámara de Diputados?

- Así es, hay dos cambios para destacar incorporados en el tratamiento en la Cámara de Diputados: por un lado en el debate del dictamen que se dio en la Comisión de Hacienda y Presupuesto -entre otras cosas, por efecto de este informe que alertó sobre el potencial ajuste- se incorporó un nuevo artículo (luego ordenado con el número 116 en el proyecto con media sanción girado a la Cámara de Senadores) por el que se dispone que el Jefe de Gabinete propicie los cambios para poder incrementar algunas partidas, que suman alrededor de 320 mil millones de pesos al presupuesto en general, de los cuales 95 mil son para el sistema educativo.

Eso mejora el panorama, pero hay dos reflexiones a considerar: el ajuste esperado para el Ministerio de Educación se reduce pero no se elimina -si se concretan las readecuaciones mencionadas la caída bajaría del 15 al 10% para los programas implementados por el Ministerio de Educación-. Por otro lado no hay una disposición concreta de asignación de recursos, lo que se hace es facultar al Jefe de Gabinete para que disponga esos cambios, pero es potestad de este hacerlo o no, o sea que de nuevo está sometido a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, si éste encuentra que puede ahorrar de otras partidas, o flexibilizar sus metas de déficit o conseguir algún otro financiamiento lo dispone y si no se mantiene la asignación dispuesta por el Congreso (siempre suponiendo que el Senado apruebe el proyecto en esta versión y se materialice en Ley). Para aclarar este punto puede mencionarse que el Artículo 1ro del proyecto fija la asignación de gastos totales de la Administración Pública Nacional en 28,95 billones de pesos y ese monto no contempla los 320 mil millones que se “facultan a incrementar”. Si no se consigue el financiamiento y se efectivizan las readecuaciones la asignación no se concretará y quedará como una expresión de deseo del Poder Legislativo. En otras palabras, el Congreso políticamente le está diciendo: “a mi me interesa que incrementes esto”, pero no hay disposición y no se asegura ese incremento.

La segunda innovación que se introdujo sobre tablas dispone un piso de inversión para la educación nacional en el orden de 1,33% del PBI, partiendo de que hay un interés en que el Gobierno Nacional favorezca el financiamiento educativo. Ya existe una Ley Nacional que establece un 6% del PIB para educación para el consolidado del gobierno nacional y las 24 jurisdicciones provinciales, la cual no se cumple (N. del E.: Ley Nacional de Educación 26.206), pero proponen este articulo adicional que también es muy débil, en el mismo sentido que planteábamos recién, faculta al Jefe de Gabinete para que haga los cambios que permitan llegar a ese piso de 1,33% pero no constituye un piso real, porque primero no se dispone de dónde sale ese financiamiento, y segundo, si el Jefe de Gabinete no logra hacer las reasignaciones no hay una obligación del Congreso para que lo haga, sino que es una expresión de deseo, un anhelo.

Esto está muy bien, en términos de mostrar una señal para aumentar el financiamiento de la educación en la que todos (o la gran mayoría) estaremos de acuerdo, pero si uno no dispone de dónde se financia y no le pone una institucionalidad a ese contexto es un aspiracional vacío. 

- Hay un impacto determinado en los rubros de educación que están recortando. ¿Cuánta incidencia tiene esto en la información pública que puede tener el Estado para tomar decisiones políticas?

- Efectivamente el proceso de ajuste es muy fuerte, vos tenés un presupuesto muy rígido donde la escasez de financiamiento nos obliga a bajar medio punto del producto y se están disponiendo cambios tributarios en un sentido contrario a la búsqueda de cierre de la brecha fiscal, entre otras cosas se pueden mencionar algunos disparates como nuevas excepciones en el impuesto a las ganancias, el piso adicional al mínimo no imponible para los camioneros, la exención a las cuotas de la educación privada que es fuertemente discutible y tendría un impacto negativo sobre la equidad muy importante. Es difícil argumentar a favor de cualquiera de estos cambios, que implican que a ese 0,5% le tenés que agregar otro tipo de ajustes para poder llegar al nivel de gasto financiable.

En ese esquema la educación, que además tiene un peso relativamente bajo en el presupuesto nacional, debería ser uno de los sectores más protegidos y que apuntalen la posibilidad de revertir parte de ese proceso de achicamiento y de generar condiciones de desarrollo para una dinámica de crecimiento. Pero lamentablemente prima una mirada fiscal y toda partida que pueda ser recortada se recorta, y en ese sentido se ajusta a universidades, becas estudiantiles, coordinación del sistema educativo, evaluación de la calidad, etc. Son programas que en el consenso social tienen un nivel de priorización muy alto pero al mismo tiempo priman los argumentos fiscales. 

- El Ministro de Educación Jaime Perczyk salió a responder este informe de Argentinos por la Educación diciendo que “hay expansión y no recorte”.

- El Ministro cuestiona el informe sobre dos puntos que ya argumenté. Dice que hay que considerar la inflación punta a punta del 60%: tiene dos problemas: por un lado el exceso de optimismo que tiene el presupuesto y por otro -el más grave- es que técnicamente es incorrecto: uno tiene que considerar la inflación promedio (del 76,5% en la versión oficial) y no la inflación punta a punta. Aun considerando esa hipótesis oficial, el presupuesto para educación se reduce y están recortando.

El otro punto es la consideración entre el Ministerio de Educación versus la función educativa. Le podemos conceder al argumento del Ministro que la función educación está un poco menos recortada que la del Ministerio, pero los programas del Ministerio y el músculo que tiene esa cartera para coordinar el sistema se restringe aún más, y el ajuste es del 15% si vemos estas variables. Si después durante el año se deciden adecuaciones presupuestarias para incrementar y reducir ese ajuste, bienvenido sea. Este es el objetivo del informe que realizamos. Hoy en el proyecto que elevó el Ejecutivo y aun con los cambios “no vinculantes” que impone la media sanción, el panorama sigue siendo de recorte y preocupación. 

- También hubo recortes en programas sociales, sé que estuviste participando en otros informes vinculados al tema. ¿Qué se terminó aprobando en la media sanción del Presupuesto en esta materia? 

- Ahí también tenés una reducción importante: servicios sociales caería 0,6% del PIB. Casi todo el ajuste recae sobre lo social, eso se complementa también con un ajuste en servicios económicos que es del 0,5 puntos porcentuales del producto. De esto deriva una reducción importante para asignaciones familiares, asignación universal por hijo y también de jubilaciones.

En la propuesta original había una caída muy fuerte de la Tarjeta Alimentar que de nuevo con el nuevo artículo que busca reasignaciones se intenta revertir, con la expresión de deseo de pedirle al Jefe de Gabinete que disponga esos cambios, pero sin que eso esté asegurado, sin que sea vinculante. Luego el Jefe de Gabinete verá si consigue el financiamiento para hacerlo, pero si no lo consigue el ajuste se haría efectivo.

- Esto además desnaturaliza la función del Congreso, que debería ser el que asigne estas partidas… 

- El Congreso asigna las partidas en cada función, jurisdicción, partida etc. habilitando al Ejecutivo para implementarlo. Luego sugiere que algunas líneas se incrementen más allá de ese ajuste, pero esa sugerencia tiene un peso menor que la de la asignación inicial, que es la que impone los créditos en vigor va a disponer el Jefe de Gabinete los primeros días del año.

Por otro lado, creo que hay que reconocerle al Congreso un rol importante, en posicionar este tema en el debate e intentar revertir parte de esa contracción, favoreciendo una mejor inversión señalando programas que según su criterio tienen que estar fortalecidos. Pero no tiene el mismo peso que tendría el haber asignado los recursos en las partidas de cada línea. Si al comienzo  del año próximo el Ejecutivo no consigue ajustar en otras partidas, o no consigue ampliar impuestos, va a disponer créditos o que van a estar más bajos (por seguir el ajuste original), o que van a estar más altos pero sin el financiamiento adecuado o con un financiamiento de déficit o por medio de emisiones, que no están dentro el marco que sirvió de base para la aprobación del presupuesto.

Un juego difícil, con una sábana muy corta, en un año que se avizora con múltiples complejidades y que requerirá un rol activo de los diferentes sectores para sostener los financiamientos adecuados para el sector educativo, entre otras múltiples demandas a considerar.