La “brecha significativa” entre una ley y su aplicación

Tal vez no se sepa mucho, pero la Organización Internacional del Trabajo (OIT) elaboró una iniciativa para asegurar a los pueblos indígenas la participación en cuestiones de su interés, como la gestión de los recursos naturales, el acceso a programas de desarrollo e incluso el reconocimiento de la posesión y propiedad de la tierra que tradicionalmente ocupan. 

Se trata del Convenio 169 OIT, que fue aprobado en el país mediante la ley 24.071 en abril de 1992.

Esta vigencia llevó a la Auditoría General de la Nación (AGN) a querer investigar cómo se ejecutaba el convenio, y así fue que el organismo de control descubrió lo que, textualmente, llamó “la significativa brecha entre el marco legal establecido y su implementación efectiva”.
      
Es que el área encargada de llevar adelante la iniciativa es el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) un ente que, según los auditores, “carece de presupuesto y capacidad institucional para mediar e intervenir en las principales actividades que afectan la vida de las comunidades”.

Por ejemplo, el informe señala que “los empleados no tienen estabilidad laboral”, y puntualiza: “De 193 agentes, contados hasta fines de 2015, 185 eran contratados y solo 4 de planta permanente”. Los cuatro restantes también correspondían de planta, pero del Ministerio de Desarrollo Social.

En ese sentido, la AGN notó que las “habilidades estatales” en la materia son canalizadas mediante “resortes provinciales y, en caso que intervenga la Nación, lo hace a través de Ministerios ligados a la actividad productiva, los cuales no articulan con el INAI, que no participa en dichos procesos”.

El Instituto sí interviene en la asistencia jurídica a los indígenas, mediante un programa específico. No obstante, los auditores deslizaron que “dicha actividad no parece suficiente para cubrir las necesidades” de los pueblos, porque presenta “obstáculos” como: “Desconocimiento por parte del Poder Judicial de la normativa y la jurisprudencia referida a las comunidades; falta o insuficiencia de profesionales especializados en la materia; y relación asimétrica y desigualdades con otras partes de los procesos judiciales”.

Y todo, añade la AGN, en un marco en el que “los conflictos por el acceso a las tierras y la utilización de recursos naturales se incrementaron, de acuerdo con lo relevado en el Informe realizado por el Relator Especial de la Organización de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, luego de su visita a la Argentina, en julio de 2012”. 

A esta observación se suma el hallazgo de los auditores, quienes, tras analizar 100 carpetas técnicas de un relevamiento territorial, concluyeron que “los conflictos persisten y se profundizan, ya que un 62% de las comunidades manifestaron que tienen o tuvieron un conflicto territorial y un 25% confirmó que tienen o tuvieron órdenes de desalojo”.

El informe de la AGN, que fue aprobado este año, trascendió antes de que el Senado le diera media sanción a la prórroga de la ley 26.160, que extiende por cuatro años más la emergencia territorial indígena, y garantiza que, durante ese lapso, no se desaloje a las comunidades mientras se avanza en un censo a los pueblos originarios.     

Sobre esta última ley, si bien la AGN sostiene que es un “valioso aporte a la política de reconocimiento de tierras”, objeta que “no es un instrumento legal de regularización dominial, que aún está pendiente en la Argentina”.     

Volviendo a la inclusión de las comunidades, la Auditoría menciona que el INAI comenzó su relevamiento territorial con la ayuda de lo que se conoce como Consejo de Participación Indígena (CPI). Para el organismo de control, este espacio “supone un avance significativo, a pesar de presentar discontinuidad en su trayectoria y resultados divergentes en cuanto a su regularidad y representatividad”.

Más en detalle, los investigadores afirman que “el CPI no ha logrado implementar estándares internacionales de participación en los términos prescritos por el Convenio 169, por no disponer de una infraestructura equipada con los instrumentos de gestión adecuados (teléfonos, computadoras, sistemas de distribución de la información, plataformas de comunicación) que le permita consolidar un funcionamiento eficaz. Igualmente -continúa el informe-, la falta de autonomía presupuestaria opera en claro detrimento de sus posibilidades de actuación efectiva en todas aquellas situaciones que los afectan”.

Para completar el cuadro, la AGN agrega que el año pasado el Poder Ejecutivo constituyó por decreto un nuevo Consejo Consultivo y Participativo de los Pueblos Indígenas de la República Argentina, “cuyos objetivos y facultades se superponen con el CPI”, alerta la investigación y remata que esa decisión: “parece dejar sin efecto la imparcialidad, transparencia y la universalidad (de las convocatorias anteriores) a todas las Comunidades Indígenas para que concreten sus procesos electivos en función de sus propios mecanismos, ya que este Consejo, en cambio, se ha instituido sin que sus integrantes hayan sido elegidos por las comunidades y pueblos indígenas”.