José Manuel Ruano de la Fuente (*) es profesor titular del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Complutense de Madrid, docente en el grado de Gestión y Administración Pública y en el Máster Universitario en Gobierno y Administración Pública de la Universidad Complutense de Madrid. A lo largo de su carrera, sus principales líneas de investigación son el gobierno local, el análisis de políticas públicas, los procesos de descentralización y la reforma del Estado. En una entrevista exclusiva con El Auditor.info repasó los principales conceptos vinculados a la gestión de grandes ciudades, analizando sus problemáticas y desafíos a futuro.

- Usted tiene un profuso currículum como docente e investigador en temáticas vinculadas al gobierno y la administración pública, especialmente en torno a las grandes ciudades. ¿Qué nos puede decir sobre ellas? ¿Cómo llegamos hasta la conformación de las grandes ciudades de hoy en día? 

Esto es un poco lo que estamos tratando en las clases del Máster de Gobierno y Administración Pública que dirijo en la Universidad Complutense de Madrid: a principios del Siglo XX solamente había dos ciudades con más de 10 millones de habitantes en el mundo –Nueva York y Tokio–, mientras que hoy hay 33. Dentro de un par de décadas, según Naciones Unidas, se estima que serán unas 55 en el mundo, algunas de cuyos nombres nos costaría localizar probablemente en el mapa. Entonces lo que ha habido es un proceso de concentración urbana en las grandes ciudades, hasta el punto de que hoy en día estamos hablando de un 70% de la población mundial viviendo en ciudades, cuando en 1900 era un 10% de la población.

“Las ciudades son la causa y al mismo tiempo la solución de los problemas”.

Entonces, ¿cabría preguntarse por qué? ¿Cuál es la capacidad de “atracción” de las ciudades? ¿Por qué se ha producido este fenómeno? La respuesta es simple: la búsqueda de mejores condiciones de vida. En todo el mundo ha habido procesos de industrialización que han favorecido el éxodo de la vida en el medio rural a las ciudades y en algunas regiones del mundo esos procesos de industrialización han ido acompañados de distintos procesos, digamos de violencia política, como en algunas regiones de Latinoamérica –por ejemplo los casos de Colombia, o Guatemala– o en África, la violencia desempeña un papel digamos de aceleración de las urbanizaciones y bueno, ese es el resultado: un proceso de progresiva urbanización a lo largo de todo el siglo XX que ha llevado a grandes concentraciones humanas en las ciudades, con todo lo que eso supone de problemas –en términos de contaminación, movilidad y congestión, inseguridad, falta de acceso a la vivienda, etcétera– y, por otra parte, lo que supone de positivo en cuanto a oportunidades de mejoras de las condiciones de vida de las personas migrantes o de los hijos de esas personas migrantes. Por eso hay quien dice que las ciudades son la causa y al mismo tiempo la solución de los problemas.

- La tarea de gobernar las ciudades trae consigo la responsabilidad de rendir cuentas. ¿Qué mecanismos de rendición de cuentas existen? ¿Cómo están funcionando?

La exigencia de rendición de cuentas es un principio aplicable a cualquier Administración Pública y en las últimas décadas ha habido un proceso de apertura. La Administración Pública moderna tal como la conocemos nace a la par que los grandes procesos de industrialización a principios del Siglo XX. Así como la cadena de montaje representa esos procesos de maquinización industrial o de procesos de producción en masa, pues bien, la “cadena de montaje” de la administración es el procedimiento administrativo: no pasa el documento a una oficina hasta que no lleva el sello y la firma del anterior y así sucesivamente, como una especie de cadena de montaje en la que se buscaba la objetividad y la neutralidad de la administración en ese tipo de procesos. Esa imagen de la “justicia ciega” es la imagen de la administración de principios de siglo: una administración que pasa de ser progresivamente una administración de carácter clientelar a una administración –sobre todo en Europa– que pasa a ser una administración más profesionalizada. También en algunas regiones del mundo, especialmente en América Latina como en Argentina, Colombia o México se vuelve una administración profesionalizada. 

“Se habla de transparencia, de participación ciudadana, de gobierno abierto. Son conceptos relativamente nuevos que dan idea de un cambio de paradigma en la administración”.

Entonces en las ciudades las administraciones locales no son ajenas a ese movimiento de apertura de las administraciones que vivimos hoy en día y se habla de transparencia, de participación ciudadana, de gobierno abierto. Son conceptos relativamente nuevos que dan idea de un cambio de paradigma en la administración, en el sentido de que no es suficiente que la administración sea neutral y objetiva en sus procedimientos, sino que buscamos una administración más próxima al ciudadano: una administración más humanizada, más desburocratizada, una administración que contempla al ciudadano no como un número, sino como una persona que tiene una complejidad propia y que ofrece una serie de problemas a los que hay que dar respuesta. 

Yo creo que en las últimas décadas estamos asistiendo un cambio progresivo de paradigma de esa administración tan lejana y opaca (que era así para garantizar esa objetividad y esa neutralidad) a una administración que –sin perder esos principios– sea una administración más abierta, más humana, donde los distintos intereses sociales tengan su cabida en ese proceso de discusión previo a la toma de decisiones políticas.

Transparencia y poder

-Hace unos días se publicó el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional, ¿Cuál es la importancia de la transparencia en el ejercicio del poder?

La transparencia es uno de esos principios fundamentales hoy en día, parte de un presupuesto teórico: que la información que maneja la administración no es propiedad de ella, sino que es propiedad pública. La administración no es más que un mero gestor de esa información y, por lo tanto, toda la información que gestiona debe estar al servicio o a disposición de la ciudadanía, salvo por supuesto aquella información que tenga que ver con asuntos personales, lógicamente, o que afecten a la seguridad nacional. Salvando esas esferas particulares de protección de la información, el punto de partida de la transparencia es ésto. Y lógicamente sin transparencia no hay otro tipo de procesos: no hay gobierno abierto, no hay verdadera participación ciudadana, y así sucesivamente. Entonces la transparencia es precisamente ese cambio de paradigma al que hago referencia.

-Uno de los elementos que se menciona en este nuevo informe es el de la relación directa entre la violencia, el crimen organizado y la corrupción. Hay algunos casos como el de Sudán del Sur o Haití que aparecen en el ranking de corrupción en los peores puestos y que están atravesados por situaciones de violencia. ¿Qué opinión le merece este abordaje? 

Transparencia Internacional elabora el Índice de Percepción de la Corrupción básicamente preguntando –en sus primeras fases– especialmente a sectores que entendían más cualificados, como sectores políticos y empresarios, y ya desde hace bastantes ediciones lo que hacen es preguntar a la población en general ¿cree usted que en su país hay corrupción? Entonces digamos que se parte del presupuesto de que si la población tiene la sensación o la percepción (porque no dejan de ser percepciones, ya que la corrupción es un fenómeno por su propia naturaleza oculto) de que existe corrupción en distintos sectores, es que efectivamente la hay. Eso es un poco a priori la metodología de Transparencia Internacional. 

“La corrupción correlaciona más que nada con la desigualdad y con la pobreza”.

Lo que está claro es que la corrupción correlaciona más que nada con la desigualdad y con la pobreza, es decir que si cruzamos los datos vemos que los países nórdicos europeos, como Suecia, Noruega, Dinamarca, están siempre en los primeros puestos, entendiendo por primeros puestos aquellos en los que la población entiende que la corrupción no es un problema especial. No quiere decir esto que no haya corrupción, ya que es un fenómeno humano, pero no es un fenómeno extendido ni percibido como uno de los principales problemas. Sin embargo, a medida que vamos reduciendo la escala de ingresos de los países, vemos que lógicamente esto se correlaciona perfectamente con la desigualdad y con la pobreza. Los países más pobres y más desiguales en el mundo son los que ofrecen mayores cifras de corrupción, donde probablemente los puestos políticos o los altos puestos de la administración están al servicio del partido político ganador. 

-Hay una dimensión interesante en el gobierno de las ciudades en torno a la relación de cercanía con sus ciudadanos… Tal vez éste sea el ejemplo de mayor proximidad entre el Estado y la sociedad ¿Qué mecanismos de participación ciudadana existen? ¿Hay algo más allá de las ya conocidas como el presupuesto participativo o los referéndums?

Efectivamente el ámbito local va de la mano de la proximidad física, pero soy un poco crítico con esa visión, en el entendido de que eso es válido si hablamos de pequeños o medianos municipios, en los que efectivamente hay una proximidad física entre los dirigentes locales y su población, pero ¿qué decir de las grandes ciudades? Cuando hablamos ya de ciudades de gran tamaño esa proximidad se pierde, tal vez puede ser más próximo el Gobierno regional que el Gobierno de una gran ciudad y, a su vez, éste puede ser más próximo si utiliza las tecnologías de la información y la comunicación, es decir esa proximidad no tiene por qué ser una aproximación física sino una proximidad en todo lo que tiene que ver con la participación en las decisiones tomadas. Algunas ciudades en el mundo como Melbourne en Australia, o incluso Madrid, han apostado por un modelo de participación ciudadana digital, que trata de fomentar una cierta participación –no del todo con éxito, también hay que decirlo– a través de las Tecnologías de la Información y de la comunicación, es decir a través de procesos digitales de participación. 

La proximidad física puede ser válida en casos de pequeños y medianos municipios, pero no en el caso de una ciudad como Madrid o Buenos Aires. En una ciudad grande o mediana no nos encontramos al Alcalde todos los días por las calles y le contamos nuestros problemas haciendo las compras.

Migraciones y crisis ambiental

-Por el contrario, las ciudades –en comparación con los Estados Nacionales– parecieran tener pocos recursos –o al menos limitados– para abordar temáticas tan complejas como la cuestión migratoria o la crisis medioambiental… Sin embargo, ¿qué pueden hacer y qué están haciendo las grandes ciudades en torno a estos temas?

¿Esa es una de las grandes paradojas, no? Es decir, las ciudades y los Gobiernos locales en general tienen que atender a cualquier problema social, sin embargo, desde un punto de vista estrictamente jurídico su marco competencial es muy reducido. En el caso español todos los gobiernos locales –incluyendo aquí a Municipios, Provincias y otro tipo de entidades locales como las áreas metropolitanas– absorben apenas el 15% de todo el gasto público. Eso da la idea de que no es un actor institucional protagónico precisamente. Sin embargo, ninguna problemática social es ajena a la preocupación de los gobiernos locales.

Yo suelo decir que hay algunas materias que son de competencia local, pero todos los problemas sociales son de incumbencia local. Si yo tengo un problema de inseguridad probablemente no pueda atajar con mis medios ese problema, porque no será de mi competencia: interviene la Policía Federal, la Policía Nacional u otros ámbitos, pero no deja de ser un problema que me va a afectar, porque va a crear una situación de inseguridad en mi ciudad. Si yo sufro un problema de desempleo probablemente no tengo las herramientas para solucionar  esa situación de desempleo, pero me va a generar problemas de inseguridad en mi ciudad y así sucesivamente. 

Aquí el papel de los Alcaldes como líderes desempeña un papel fundamental y tenemos dos figuras: el Alcalde como jefe de una administración que se limita a gestionar sus competencias y el Alcalde como líder de una comunidad vecinal que –más allá de esas competencias– se pone al frente de las demandas ciudadanas, reclama más recursos a otras instituciones, acompaña las insuficiencias de otros niveles de gobierno y se convierte realmente en un líder local.

-En este sentido aprovecho para preguntarle, ¿Qué visión tiene de las plataformas que articulan ciudades en el mundo, como la Cumbre Mundial de Alcaldes C40? 

Es que las ciudades ya existían antes que los mismos Estados: es una realidad política institucional anterior a la misma existencia de los Estados en el mundo. Y esa asociación de ciudades a nivel internacional a la que haces referencia da cuenta un poco de la importancia que tienen las ciudades en el contexto internacional, tanto desde el punto de vista político como económico, cultural o tecnológico. La mayor parte de la riqueza mundial se genera en 25 ciudades en el mundo, el 66% de toda la inversión y de toda la producción cultural y tecnológica se concentra en muy pocas ciudades en el mundo. Ese es el concepto de la “ciudad global”, que acuñó en su momento la socióloga argentina Saskia Sassen, que da clases en la Universidad de Nueva York actualmente. Se refiere a esto precisamente: a la existencia de distintos nodos en una red global. Cada uno de esos nodos son ciudades que están interconectadas en distintas mallas superpuestas: hay centros financieros internacionales –que son determinadas ciudades en el mundo como Nueva York, Tokio, Singapur, Londres–, hay ciudades que están conectadas desde el punto de vista económico o hay tecnópolis conectadas que operan en ese tipo de mercados. Hace referencia a esa superposición de mallado, de ciudades donde cada uno de los nodos responde a ese concepto tan interesante de la ciudad global, que da cuenta de que realmente el poder político, el poder económico y la creación cultural artística o técnica pasa por un puñado de ciudades en el mundo nada más.

Ciudades inteligentes

-En las últimas décadas vimos llegar la tercera y la cuarta revolución industrial… ¿Cómo impacta en las ciudades la revolución tecnológica y digital? 

Esta cuestión está en proceso de incorporación: el concepto de Smart Cities o de Ciudades Inteligentes hace referencia precisamente a la aplicación de las tecnologías de la información y de la comunicación a la gestión de los procesos y de las políticas urbanas. Cuando hablamos de una Smart City estamos hablando de distintos tipos de ciudad que aplican esas nuevas tecnologías a sectores muy concretos, como puede ser el de la eficientización energética, el tráfico y la movilidad, la gestión de residuos urbanos o incluso los propios procesos de gobernanza en relación con la ciudadanía. Toda esa aplicación de tecnologías que estamos viendo actualmente, y que en función de las características y necesidades de cada ciudad unas y otras aprovechan, es lo que llamamos hoy en día ciudades inteligentes y hay algunas ciudades que son vanguardia en esto, tratando de posicionarse en el mundo en ese en ese sector.

En España hay algunas de ellas: Barcelona es una de las ciudades que ha apostado por la aplicación de las tecnologías en la gestión de determinadas políticas, otras ciudades que son patrimonio monumental han tratado de aplicar ese tipo de tecnologías, por ejemplo, sensores para tratar de medir la degradación de las piedras o materiales de monumentos o el uso que se hace de determinados monumentos o lugares de interés turístico, otras ciudades han aplicado estas tecnologías mediante la instalación de sensores para la recolección de residuos o al riego de zonas verdes. 

Bueno, pues sí, hay ciudades que tratan de posicionarse en determinados sectores que consideran que son diferenciales. No hay ninguna ciudad que trate de aplicar todas las tecnologías en todos los sectores. Pero sí progresivamente hay una incorporación de esas tecnologías a la toma de decisiones. Y lo que vamos a ver en el futuro más próximo es la aplicación de la inteligencia artificial a la toma de decisiones: esto es algo realmente interesante y al mismo tiempo inquietante, porque ¿hasta qué punto se pueden tomar decisiones políticas sobre la base del manejo de grandes volúmenes de información sin atender a las condiciones particulares de las personas? 

-Mencionó recién el tema del turismo: hay un fenómeno derivado del creciente desarrollo del turismo como industria y esto produce un impacto sobre las grandes ciudades turísticas sobre todo en el tema del del acceso a la vivienda para para las personas que son habitantes de esa ciudad, produciendo gentrificación o fenómenos similares. ¿Qué mirada tiene sobre el tema?

Bueno ese es otro sector industrial, en el sector del turismo compiten a nivel global diferentes ciudades en el mundo: París, Barcelona, Venecia, etcétera. Todas las ciudades compiten en el mercado global, regional o nacional del turismo. El problema no es el turismo en sí como industria. España es un país muy dependiente del turismo: aproximadamente un 13% del PIB nacional lo genera la industria del turismo, y eso supone millones de empleos también ligados al turismo. En París esto es el 20%, para que nos hagamos una idea. Esto tiene un lado positivo, en cuanto que genera riqueza, pero tiene un impacto que no se puede soslayar en la vida de las ciudades. 

“El turismo de masas va acompañado de procesos de homogeneización de las ciudades”.

Si hoy en día nos visitara un extraterrestre y se posase en alguna de las ciudades en el mundo, de entrada le costaría diferenciar unas ciudades de otras, porque el turismo de masas va acompañado de procesos de homogeneización de las ciudades. Vemos los centros con las mismas tiendas y negocios que podemos ver en Buenos Aires, Madrid, París o Nueva York y esto impacta lógicamente en la vivienda, en la medida en que se van dedicando más departamentos al uso turístico y no tanto al uso residencial, pues eso supone por la ley de la oferta y la demanda un encarecimiento de los departamentos residenciales y una expulsión de los centros de las ciudades de las clases sociales tradicionales, en favor de nuevas clases urbanas de jóvenes o de parejas sin hijos en ese proceso de gentrificación, de expulsión y por lo tanto de periurbanización al extrarradio de esas clases sociales tradicionales que habitaban los centros históricos. Ahí aparecen otros problemas con los vecinos que habitan tradicionalmente estos centros de las ciudades, por lo que tiene que ver con ruidos asociados a la industria del turismo, como cafeterías, hostelería, etcétera. También hay problemas entre sectores más tradicionales y más maduros, como el sector hostelero tradicional, frente a las plataformas basadas en los datos como Airbnb. 

Ese tipo de tensiones se reflejan lógicamente en estos problemas y aquí el desafío lógicamente es cómo conciliar los efectos positivos del turismo –en cuanto que industria– de una ciudad, con esos efectos adversos. El problema es que ciudades como París, Barcelona, Venecia tienen buena parte de su patrimonio inmobiliario vacío destinado al uso turístico. En los barrios más céntricos de París se está llegando al 20% de apartamentos deshabitados, o bien porque se dedican al turismo estacional o bien porque son adquiridos como bienes de inversión. El mismo fenómeno ocurre en Venecia, donde la población residencial es estable o incluso desciende, mientras que la población flotante crece y crece. Entonces esto nos remite al modelo de ciudad que queremos: ¿es una ciudad para los habitantes o una ciudad para el visitante? ¿Cómo conciliar ambos intereses? Y aquí no hay soluciones fáciles.

Ciudades ideales

-Por último… ¿hacia dónde cree que van las ciudades? ¿Cuáles son sus retos y desafíos?

Estamos respondiendo a la misma pregunta que ya se hacían los clásicos antes de Cristo: ¿cuál es la ciudad ideal? La ciudad ideal es la ciudad segura. Uno de los grandes problemas de las ciudades –sobre todo las mega-ciudades– es la inseguridad. Otro de los grandes desafíos es la ciudad salubre: con el COVID se ha puesto de manifiesto algo que ha sido precisamente esto: ¿cómo hacer ciudades que sean capaces de enfrentar a posibles pandemias del futuro? También pensamos en cuál es el papel del teletrabajo en las ciudades y si es posible la llamada “ciudad de 15 minutos”, es decir, una ciudad donde una persona pueda trabajar, vivir e ir de ocio en un radio de 15 minutos a pie, en bicicleta o en transporte público. Esa idea se trató de aplicar en París a través de algunos urbanistas. Además pensamos en la ciudad atractiva, es decir, una ciudad que sea capaz de atraer turistas, inversiones, etcétera. Una ciudad que sea sostenible, haciendo frente a los problemas de la contaminación, a los problemas de la congestión y, finalmente, una ciudad que sea habitable. 

En definitiva esos son los grandes retos, que son los mismos retos que ya se planteaban Hipódamo de Mileto antes de Cristo y los grandes utópicos sobre las ciudades. Hoy añadiríamos, quizá, un nuevo desafío que es la ciudad gobernable, en el sentido de una ciudad participativa, una ciudad que dé entrada en la toma de decisiones a través de procesos de consulta pública a los sectores afectados por determinadas decisiones de los dirigentes locales, pero como ves las preguntas y las preocupaciones siguen siendo básicamente las mismas. Y los problemas están cada vez peor. Básicamente son los mismos, pero con distintos grados de intensidad. Lógicamente no podemos comparar Lagos en Nigeria con Copenhague, hablamos de realidades muy distintas que no tienen tanto que ver con el tejido de las ciudades, tienen que ver con la composición social, con la riqueza del país, con el grado de igualdad, etcétera. 

Ésto también tiene que ver con la toma de decisiones políticas: es decir, si sabemos algo, es que las ciudades cambian. Es como un ser vivo que va cambiando, y tenemos dos opciones: dejar que las ciudades cambien en función de las fuerzas del mercado, es decir que sean los promotores inmobiliarios o los constructores los que hagan la ciudad, como ha sucedido muchas veces en ciudades que han crecido sin ningún proceso de planeación urbanística; o tratar de acompañar esos procesos de crecimiento, entonces esos son los dos modelos de ciudad. Básicamente: existen ciudades que tienen un plan o aquellas que no tienen ningún plan. Hay ciudades que tratan de conducir a futuro su desarrollo, no solamente físico o urbanístico, sino el modelo de ciudad. Por otro lado hay ciudades que han crecido a golpe del mercado, de alguna manera de forma caótica, en muchas ocasiones de forma desordenada o al albur de intereses puramente especulativos que posteriormente van a condicionar futuras decisiones. Porque si un promotor inmobiliario construye una urbanización en el extrarradio de una ciudad, en cuanto esa urbanización se construya los vecinos van a empezar a demandar servicios públicos, es decir, hay que llevar el agua allí, hay que construir la infraestructura, escuelas, hospitales, etcétera. Decisiones de hoy en día puede ser que tengan su razón de ser en decisiones del pasado. La cuestión es quién toma las decisiones. 

"El elemento diferencial es saber si las ciudades van a cambiar de acuerdo a un plan preestablecido o si vamos a dejar que crezcan al modo del mercado".

Lo que no cabe ninguna duda es que las ciudades cambian, se transforman, son dinámicas. Hemos visto muchos ejemplos de ciudades que han entrado en declive, porque han sido muy dependientes de determinados sectores industriales, como el textil en su momento o la industria pesada, o la construcción naviera, etcétera y que con la irrupción de China en los mercados internacionales funden esos sectores y han sido ciudades que han sido arrastradas por esos sectores económicos. Y por el contrario hemos visto también ejemplos de ciudades que se han reinventado, por ejemplo Bilbao en España, Glasgow en Escocia o Yokohama en Japón, ciudades muy dependientes de la industria naviera o siderúrgica y que cuando esos sectores económicos –por la competencia internacional– entran en declive, son capaces de reinventarse como ciudades de servicios, de negocios o culturales. Entonces tenemos ejemplos de ciudades que han sido capaces de cambiar y ciudades que, por ejemplo Detroit en Estados Unidos, cuando sucedió la crisis del año 2007 arrastra al conjunto de la ciudad y pierde buena parte de su población, por ser una ciudad muy dependiente en este caso del sector de la construcción del automóvil. Las ciudades están vivas, y van a crecer y van a cambiar. El elemento diferencial es saber si esas ciudades van a cambiar de acuerdo a un plan preestablecido o si vamos a dejar que crezcan al modo del mercado. 

(*) Ha sido profesor visitante en varias Universidades europeas y americanas. Ha desempeñado varios cargos de gestión académica universitaria, entre ellos el de Vicedecano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología (2002-2006) y Director del Centro Superior de Estudios de Gestión, Análisis y Evaluación (2015-2017). Desde 2010 es Coordinador del Máster Universitario en Gobierno y Administración Pública de la UCM.

Durante años participó en numerosas misiones internacionales de reforma del Estado en Europa oriental (Polonia, Rumania, Ucrania), Asia (China) y Latinoamérica (El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Colombia, Brasil y República Dominicana), en las que ha trabajado para la Unión Europea, el Banco Mundial, la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo (AECID), el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de España y la Escuela Nacional de Administración (ENA) de Francia.Codirige el grupo de investigación de la Universidad Complutense “Diseño de políticas: Transferencia e innovación social”; es Codirector del Grupo Permanente de Estudio  “Local Governance and Democracy” en el seno del European Group of Public Administration (EGPA); y Vicepresidente, además de Presidente de su Consejo Científico, de EUROPA (Entretiens Universitaires Réguliers pour l’Administration en Europe), ONG internacional con estatuto de entidad colaboradora del Consejo de Europa.