Informe del jefe de gabinete: las deudas pendientes
A más de 25 años de su implementación, y mientras se espera una nueva presentación frente al Congreso, desde CIPPEC examinaron las fallas del mecanismo de rendición de cuentas político más importante que establece la Constitución.
“El elemento importante del informe del Jefe de Gabinete de Ministros (JGM) frente al Congreso es que el legislativo controle al ejecutivo y que este se deje controlar”, expresó Natalia Aquilino, Directora de Monitoreo y Evaluación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), de cara a la próxima presentación frente al Senado, cuya fecha se estimaba para fines de mayo.
El JGM debe asistir por lo menos una vez al mes, alternando entre ambas Cámaras. En este sentido, Aquilino aclaró que al ser un mecanismo de rendición de cuentas políticas, el valor está en pedir y dar explicaciones, no necesariamente hacer algo con eso, dado que "la rendición de cuentas sancionatoria está más vinculada con la auditoría o la justicia".
Rendición de Cuentas
La actual gestión presentó sólo un 44 % de los informes escritos que exige la ley, en tanto que su participación oral en el Congreso fue del 33 % (expuso tres informes).
En 2019, CIPPEC presentó un análisis sobre el cumplimiento de este mecanismo desde que se puso en funcionamiento el 8 de julio de 1995 hasta 2018. Observaron que sólo se realizó el 38% del total de sesiones informativas que debieron llevarse a cabo, es decir que hay un bajo cumplimiento del mandato constitucional. En ninguno de los años se cumplió con la totalidad de las sesiones informativas que manda la Constitución Nacional.
Desde 1995 hasta 2018, sólo se realizó el 38 % del total de sesiones informativas que debieron llevarse a cabo.
Además, hallaron que hay una gran variación en la cantidad de sesiones, por lo que no auguraban una tendencia a la institucionalización. En este sentido, remarcaron que los dos años en que la cantidad de sesiones estuvo próxima a su valor esperado fueron seguidos por una baja notable: 2014 y 2017 sobresalen de la serie por un cumplimiento cercano al esperado y 2015 por su ausentismo total. De acuerdo a CIPPEC, los años electorales muestran una baja en la presentación del mismo, por lo que se espera que este año la tendencia no se modifique.
“Hay un tema de responsabilidad compartida que atraviesa la baja jerarquía que hoy tiene el informe, que es tanto de los legisladores como del Ejecutivo. Se necesita de la presencia del Jefe de Gabinete, pero también de la confirmación por parte de los legisladores de que van a escucharlo y lo van a interpelar para obtener más información”, argumentó Aquilino, que también es Licenciada en Ciencia Política. Según ella, esto sucede con muchas de las instituciones creadas por la reforma constitucional de 1994 . “Es un mecanismo muy joven. En Argentina, hay apenas 25 años de rendir cuentas de esta manera”, continuó.
25 años
CIPPEC realizó un análisis sobre el JGM durante los primeros 25 años de sus funciones, en el que detectó la disparidad de roles cumplidos por esta figura creada en 1994, a partir de la Convención Constituyente. Examinaron las gestiones de los 15 Jefes que pasaron por las 10 presidencias desde entonces.
La Constitución define a esta figura como el encargado de la coordinación de los ministerios y de la administración general del país. Si bien, su objetivo inicial de atenuar el presidencialismo no se cumplió, su puesta en funcionamiento implicó un reordenamiento de la estructura y del funcionamiento del Poder Ejecutivo, vinculados a la desconcentración de tareas que antes dependían de manera exclusiva del presidente. Esto hizo que su peso organizacional creciera progresivamente a lo largo del tiempo: en 1995 contaba con 6 secretarías y 12 subsecretarías, y en 2015 alcanzó un máximo de 7 secretarías y 20 subsecretarías.
Sin embargo, esta institución aún tiene muchas cuestiones sin definir, dado que entre las capacidades que le atribuye la Constitución en los artículos 100 y 101, se incluyen competencias políticas, administrativas, económicas y de vinculación con el Congreso. A su vez, las tareas específicas son definidas a través de la Ley de Ministerios de la Administración Pública Nacional (APN) y las normas que modifican la estructura orgánico-funcional de la jefatura.
En este sentido, CIPPEC examinó que los perfiles de los 15 JGM fueron definidas por sus personalidades y objetivos, y condicionadas por los contextos. El estudio los clasificó a partir de 4 tipo de funciones predominantes: orientación estratégica, administración general, ejecución de programas y políticas, y gestión política.
La orientación estratégica involucra las tareas de planificación, coordinación y evaluación de las actividades de los diversos organismos que comprenden la APN, las cuales son clave para otorgar un enfoque integral, coherente y de largo plazo a la acción del gobierno. La categoría de administración general incluye los nombramientos de funcionarios, gestión del empleo público y de modernización de la Administración. La implementación de políticas públicas hace referencia al diseño y ejecución de programas, y medidas sectoriales que puede estar en otros ministerios o entes de la APN. Finalmente, la gestión política incluye las relaciones con el Poder Legislativo, la comunicación de las acciones tanto a nivel doméstico como internacional y las relaciones con diversos actores de la sociedad.
El análisis del total de funciones asignadas en el período 1995-2020 muestra que la de administración general es la tiene una mayor presencia (38%). En segundo lugar, las de gestión política representaron en promedio el 23 %. En tercer lugar, las de orientación estratégica tuvieron una escasa presencia a lo largo de la historia, con sólo el 17%. Finalmente, las de implementación de políticas son prácticamente inexistentes hasta 2003 y adquirieron una mayor preponderancia entre dicho año y 2015.
Informe y orientación estratégica
Desde CIPPEC realizaron una serie de propuestas para reforzar la capacidad del Jefe de Gabinete para brindar orientación estratégica, un punto débil en el análisis de estos 25 años. Según el organismo, esto es fundamental para establecer objetivos prioritarios, distribuir recursos, promover una mayor coherencia y generar procesos de aprendizaje organizacional.
“Una de las cosas que más tiene que ver con fortalecer ese rol tiene que ver con la planificación de gobierno. Casi todos los países de América Latina tienen un plan de gobierno y Argentina carece de uno institucionalizado: no hay una obligación de tenerlo, no existe una hoja de ruta compartida explícita en nuestro andamiaje institucional. Sí está en Colombia, México, Brasil y en casi todas las países federales”, remarcó Aquilino.
Según Aquilino, el informe del Jefe de Gabinete frente al Congreso puede mejorar su función de orientación estratégica de gobierno.
Además, la politóloga reflexionó sobre la importancia del informe frente al Congreso para mejorar la orientación estratégica. Según ella, en otros países el mismo oficialismo hace preguntas al jefe de gabinete para poder darle lugar a que explique la planificación del gobierno. “En Argentina, la oposición usa mucho más la posibilidad del informe y en general de ahí provienen la mayoría de las preguntas. Creo que ahí hay algo que puede modificarse para mejorar la eficacia del informe: es una oportunidad para que el JGM, en coordinación con su partido, pueda marcar la agenda”, desarrolló Aquilino
En este sentido, la especialista remarcó casos como los de Gran Bretaña, en donde la rendición de cuentas en el parlamento es utilizada por el partido gobernante como una manera de informar sobre la orientación del gobierno. “Creo que eso está poco poco explorado en Argentina”, opinó.
Mejorar el informe
Según CIPPEC, hay 3 claves para perfeccionarlo: la primera es la regularidad, es decir que siempre suceda en tiempo y forma. La segunda está vinculada al foco, en sintonía con la idea de que tanto las preguntas y como las respuestas deben estar ordenadas de acuerdo a algún tipo de agenda. Eso está previsto en el Reglamento pero no se utiliza. Y el tercero es que toda la información que se remita sea de orden público, algo que hoy no sucede.
“Nosotros hablamos de mejorar el uso del informe. Cuando empezamos a mirarlo en 2015, la cantidad de preguntas que le hacían eran muy pocas y lo que logramos generar fue como una especie de incentivo a que se envíen muchas. Pero creo que tampoco está bien y que habría que lograr un equilibrio entre preguntar lo necesario y generar un balance interesante”, expresó la politóloga.
Según CIPPEC, los primeros informes tenían 1000 preguntas al año y hoy tienen entre 10000 y 6000. “Es una cantidad enorme de información la que hay que producir. Hay que mejorar el tema del foco y una manera de hacerlo tranquilamente puede ser que los partidos oficialistas le pregunten a su jefe gabinete para darle un pie para que dé explicaciones por la positiva sobre las decisiones que se toman. Además, insisto, la información debe ser pública, eso es algo muy importante a corregir que pasa desapercibido”, concluyó.