La primera vez que Argentina contrajo deuda fue en 1824 para la construcción del Puerto de Buenos Aires, el establecimiento de pueblos en la zona de frontera y la fundación de tres ciudades sobre la costa entre Buenos Aires y el pueblo de Carmen de Patagones. El monto fue de 2.800.000 libras esterlinas, y fue solicitado a la firma británica Baring Brothers & Co. Pero estos fondos finalmente no se dispusieron para esos fines y la deuda se canceló definitivamente ochenta años después, en 1903.

Desde hace dos siglos los gobiernos nacionales han solicitado, cancelado y renegociado distintos préstamos, aumentando y reduciendo el monto de deuda externa.

En la historia más reciente, nuestro país recibió, en 2018, el monto más grande jamás brindado por el FMI, convirtiéndonos en la nación que más le debe al organismo, pero desde dos años antes ya se estaba emitiendo deuda para salvar la crisis financiera.

Para revisar la gestión de los bonos emitidos a Nueva York, la Auditoría General de la Nación (AGN) revisó la operatividad del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas (MHyFP) en el período de 2016 a 2018. Este organismo fue creado por el Poder Ejecutivo y funcionó en ese mismo lapso.

El informe resultante expone falencias en los límites impuestos a la emisión de deuda y análisis de riesgos “fragmentados e incompletos”, entre otras debilidades.

Falta de límites y planeamiento de la deuda

En el primero de los años auditados (2016), el stock de títulos públicos bajo legislación extranjera se incrementó en un 60% respecto al año anterior. Es decir, la deuda pública aumentó “el equivalente a 5 puntos porcentuales en relación al 2015”.

Según el informe, en 2016 se colocó la mayor cantidad de nuevos títulos públicos en el mercado de Nueva York, por un monto equivalente a USD 21.881.855.985.

Luego de ese máximo, el stock siguió aumentando, aunque a menor ritmo.

No se establecieron límites máximos al endeudamiento externo durante el período auditado. 

En cuanto a la legislación que regulaba estas decisiones, las leyes de presupuesto no aprobaron si la deuda debía ser interna o externa por lo que no se establecieron límites máximos al endeudamiento externo durante el período auditado.

Además de estas falencias en el plazo más corto, el informe también expone que “no se  evidenció un plan de endeudamiento anual conforme a estándares internacionales”. En este tipo de proyectos se evalúan los términos y condiciones de endeudamiento externo más beneficiosos o rentables.

Según el organismo auditor, el Ministerio debería haber realizado planeamiento del endeudamiento y análisis de su impacto sobre la gestión y sostenibilidad de la deuda de acuerdo a lo que indican las buenas prácticas.

Por último, la AGN determinó que el análisis de riesgos realizado por el auditado durante el periodo en cuestión fue “fragmentado e incompleto”, lo cual afecta a la eficiencia y a la efectividad.

Gestión de bonos

En relación a la emisión de bonos, la AGN expuso que Argentina “no solo renunció a su inmunidad soberana y prorrogó su jurisdicción hacia los tribunales de Nueva York en todas las cuestiones relativas a los bonos” sino que incluyó también una serie de cláusulas más riesgosas, como la “pari passu”.

Por un lado, con la prórroga de la jurisdicción, cualquier disputa entre acreedores y Argentina es atendida por dichos tribunales y bajo la ley de esa ciudad.

Por el otro, la mencionada cláusula implica que se le debe dar el mismo tratamiento a todos los acreedores, es decir, si se le paga a un bonista, se le debe pagar a los demás, generando la imposibilidad de cancelar deuda de manera escalonada.

Se prorrogó la jurisdicción nacional a Nueva York por lo que ante, cualquier disputa judicial, rigen las leyes de esa ciudad.

Además, no se reguló el proceso de colocación de bonos internacionales, por lo que el auditado tomó como referencia una publicación del Banco Mundial sobre sindicaciones externas para una parte del proceso.

La selección de los bancos donde se colocarían bonos se hizo a partir de un ranking construido por una empresa privada (Bloomberg). Se seleccionaron entidades que figuraran entre los 10 primeros puestos. Solo en un caso se seleccionó un banco en la posición número 12, el Deutsche Bank, y en otro caso una entidad financiera que no figuraba en el ranking, Nomura Securities International.

Por último, para los primeros bonos emitidos se realizó un informe posterior a la emisión, sin detalle de los criterios de selección de los bancos.

La auditoría detalla que “en ningún caso se analizó el ‘grado de solvencia, responsabilidad y capacidad para cumplir con los compromisos que surjan de la oferta’” como establece la legislación.

Asesorías

Por último, la AGN puso el foco en las asesorías solicitadas para el estudio de los préstamos e inversiones a realizar. Es decir, se espera que las operaciones sean realizadas a partir de un análisis de riesgo y alcance, pero los expedientes “no contienen informes previos en los cuales se justifiquen las operaciones”, ni se encontró la aprobación formal por parte de las autoridades del análisis de sostenibilidad ni el programa financiero.

“La falta de análisis previos puede afectar la relación costo-beneficio de los empréstitos contraídos”.

Entre los hallazgos se detalla que, si bien hubo estudios jurídicos que participaron en dicha tarea, “no existe documentación de respaldo respecto del asesoramiento provisto”, y tampoco se implementó el plan de trabajo para la elaboración de manuales de procesos que estaba vigente desde 2008.

Los únicos expedientes relacionados “contienen las facturas emitidas por los estudios y tareas realizadas por los abogados”.

El ente auditor remarcó que la falta de análisis previos puede afectar la relación costo-beneficio de los empréstitos contraídos, y que la ausencia de documentación de respaldo afecta la integridad de la información.

Un asesoramiento efectivo y oportuno permite a los gestores de la deuda tomar decisiones informadas respecto al riesgo que se desea asumir en relación con el costo de las operaciones.

La AGN concluyó el informe detallando que todo lo mencionado generó que Argentina se endeudase “a niveles de riesgo jurídico más elevados” ante la posibilidad de litigios en jurisdicción extranjera (en este caso, Nueva York), pudiendo generar nuevos pasivos contingentes para el país.