El dilema de las moratorias previsionales: entre la inclusión y la sostenibilidad del sistema
El vencimiento de la última moratoria puso en el centro del debate la dificultad de cumplir con los 30 años de aportes requeridos. Los distintos mecanismos excepcionales de inclusión a la previsión social no pudieron revertir el problema de fondo: cada vez menos personas cumplen con los requisitos contributivos para acceder a una jubilación.
El 23 de marzo venció la moratoria previsional vigente (Ley 27.705). Aprobada por el Congreso en febrero de 2023, esta ley habilitaba a las personas con menos de 20 años de aportes a realizar pagos extra para llegar a la edad jubilatoria sin deudas previsionales, entre otros mecanismos de acceso a la seguridad social. Además, habilitó la incorporación de personas sin jubilación a un esquema de derechos previsionales, brindando acceso a la cobertura de salud de PAMI y a otros beneficios derivados del reconocimiento como jubilados.
Este proceso tuvo un impacto significativo en el nivel de cobertura de los adultos mayores. Actualmente, el 91% de la población adulta cuenta con algún tipo de cobertura brindada por el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). A su vez, las sucesivas modificaciones permitieron establecer distintos mecanismos de inclusión para las personas cuyas trayectorias laborales se caracterizaron por la intermitencia, la informalidad, el desempleo y la continua dificultad de acceder a empleos formales registrados.
Actualmente, el 91% de la población adulta cuenta con algún tipo de cobertura brindada por el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)
Según los últimos datos de ANSES, de los 7.278.830 beneficios de jubilaciones y pensiones otorgados en 2024, el 59% se debe a la implementación de las moratorias. Esta proporción se da en mayor medida en las jubilaciones que se pagan actualmente: de las 5.630.923 jubilaciones, el 65,5% se explica por la vía de la moratoria. Es más, se estima que el 81% de las altas de haberes jubilatorios de ANSES en 2023 se explica por la implementación de algunas de las moratorias de los últimos 30 años.
Breve historia de las últimas tres décadas
La primera gran ley de moratoria previsional fue la Ley 24.476, sancionada en 1995. Esta norma permitió que los trabajadores autónomos y empleados en relación de dependencia que no tuvieran los 30 años de aportes requeridos para acceder a la jubilación pudieran regularizar su situación mediante el pago de una deuda por los períodos no aportados. Abarcó desde la fecha de sanción hasta los 10 años anteriores a su entrada en vigencia. En 1996, se sancionó la Ley 24.731, que amplió y modificó la 24.476, estableciendo un sistema más amplio, que permitió la regularización a los trabajadores con lagunas en sus aportes desde 1974 hasta 1996.
La Ley 25.994, sancionada en 2005, significó una ampliación sustancial para los beneficiarios de las moratorias previsionales. Esta norma, junto a la Ley 26.222 (de 2007), que le introdujo modificaciones, permitió que los trabajadores informales con aportes discontinuos y las trabajadoras del hogar regularizaran sus aportes y pudieran jubilarse. También amplió los plazos para abonar los períodos no aportados, beneficiando a un mayor número de personas, y se permitió incluir los períodos de trabajo no registrados.
En 2014, la Ley 26.970 estableció una nueva moratoria previsional, que extendió la posibilidad de jubilación a quienes no habían alcanzado los 30 años de aportes requeridos. Se dirigió exclusivamente a mujeres que alcanzaban la edad jubilatoria, pero no lograban completar sus aportes, permitiéndoles regularizar años trabajados hasta diciembre de 2003. A diferencia de las anteriores, esta moratoria estableció criterios socioeconómicos para poder acceder.
El impacto de este conjunto de medidas fue significativo. Las personas que accedieron a un haber jubilatorio por moratoria pasaron del 10% del total de beneficiarios en 2006 al 50% en 2015. A su vez, permitió ampliar la cobertura previsional, llegando a niveles mayores al 90% de la población en edad de jubilarse. Para 2015, la cantidad de jubilados sin moratoria se mantuvo estable en torno a los 2.600.000, pero los beneficiarios con moratoria alcanzaron los 2.700.000.
Las personas que accedieron a un haber jubilatorio por moratoria pasaron del 10% del total de beneficiarios en 2006 al 50% en 2015
En 2016, se sancionó la Ley 27.260 de Reparación Histórica para jubilados, que tuvo impacto en el esquema de moratorias previsionales. Además, prorrogó la establecida por la Ley 26.970, dirigiéndose exclusivamente a mujeres que alcanzaran los 60 años hasta julio de 2019. A su vez, se estableció una prestación para personas de 65 años o más que no tuvieran los aportes suficientes para jubilarse, denominada Prestación Universal para el Adulto Mayor (PUAM), que se fijó en el 80% de la jubilación mínima, con actualizaciones conforme a la movilidad previsional. La idea fue que la PUAM reemplazara progresivamente el uso de las moratorias como forma de acceder a un beneficio previsional.
La instauración de la PUAM, combinada con una política de restricción para lanzar nuevas moratorias, generó un estancamiento en el crecimiento de beneficiarios que accedieron por este mecanismo. Los datos muestran que entre 2016 y 2019, la cantidad de jubilados bajo esta modalidad creció lentamente, pasando de 3.000.000 a 3.200.000, mientras que la PUAM comenzó a expandirse, alcanzando los 160.000 beneficiarios en 2019.
Para 2015, la cantidad de jubilados sin moratoria se mantuvo estable en torno a los 2.600.000, pero los beneficiarios con moratoria alcanzaron los 2.700.000, equiparándolos en número
La última gran medida de inclusión previsional en Argentina es la Ley 27.705, sancionada en marzo de 2023. Esta norma estableció un nuevo esquema de regularización previsional, permitiendo que personas sin los 30 años de aportes pudieran acceder a la jubilación mediante un plan de pagos. En esta oportunidad, su plazo de vigencia se estableció en dos años desde su entrada en vigor.
Su implementación generó un incremento en la cantidad de beneficiarios con moratoria. Durante 2023 y 2024, ANSES registró un aumento significativo en las altas previsionales. Este incremento se dio en paralelo a una reducción en el acceso a la PUAM, ya que los beneficiarios prefirieron adherirse a la moratoria para obtener una prestación más elevada. Hacia fines de 2024, el sistema contaba con 2.400.000 beneficiarios sin moratoria, 3.600.000 con moratoria y cerca de 200.000 beneficiarios de la PUAM. Según datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), este último representó un costo fiscal equivalente al 0,42% del PBI.
Hacia fines de 2024, el sistema contaba con 2.400.000 beneficiarios sin moratoria, 3.600.000 con moratoria y cerca de 200.000 de la PUAM
El crecimiento sostenido de los beneficiarios con moratoria dentro del SIPA revela la creciente dependencia de los mecanismos excepcionales de regularización de aportes para acceder a la jubilación. A finales de 2024, cerca del 60 % de los jubilados lo hicieron a través de una moratoria, lo que implica que la mayoría de los beneficiarios no logró completar los 30 años de aportes requeridos. La eliminación de este régimen en 2025 podría generar una fuerte caída en las nuevas jubilaciones, dejando a una mayor cantidad de personas con acceso únicamente a la PUAM.
La suspensión de las moratorias significa que 8 de cada 10 mujeres y 7 de cada 10 varones no accederán a un beneficio jubilatorio al incumplir los 30 años de aportes en el futuro inmediato, . Las trayectorias laborales de las mujeres se caracterizan por estar más fragmentadas y marcadas por una mayor intermitencia, desempleo, menores salarios y altos niveles de informalidad respecto a los hombres.
El problema de un mundo laboral en crisis
El sistema previsional está atravesado por problemas estructurales que afectan la estabilidad de los haberes y, por lo tanto, el nivel de vida de los adultos mayores. Los inconvenientes van desde el déficit de financiamiento, la mayor demanda de protección social por parte de poblaciones vulnerables y la existencia de jubilaciones bajas en comparación con los ingresos percibidos durante la etapa laboral hasta las profundas transformaciones del mundo del trabajo. Con la precarización existente, no hay posibilidades ciertas de acceder a una jubilación luego de haber realizado los 30 años de aportes que se requieren. Las moratorias son una respuesta al proceso de precariedad laboral que ningún gobierno pudo remediar.
Últimamente, las moratorias fueron señaladas como un factor de desfinanciamiento del sistema de previsión social, dado que permiten acceder a una jubilación a personas que no completaron los años de aportes requeridos. Esta carga fiscal puede generar tensiones con otras necesidades del gasto público y abrir el debate sobre si deben sostenerse mediante ajustes en otras áreas o a través de reformas que generen fuentes de financiamiento específicas.
Sin embargo, el debate no puede quedar acotado estrictamente al impacto fiscal. Entre las distintas opciones para optimizar los mecanismos de financiamiento que den sustentabilidad al sistema se encuentra el de la formalización laboral. En Argentina, prácticamente 5 de cada 10 empleos no están registrados. Por más que parezcan temas separados e independientes entre sí, la informalidad laboral constituye el principal desafío para la seguridad social.
La discusión debe orientarse hacia el diseño e implementación de políticas públicas equitativas que garanticen una distribución justa de los recursos, mejorando el perfil contributivo y redistributivo del sistema jubilatorio. Las actualizaciones de los haberes deben estar alineadas con la realidad económica y asegurar un equilibrio entre la protección social, el sostenimiento de los niveles de vida de los adultos mayores y la sustentabilidad del sistema previsional.
Esta modalidad excepcional apuntó a solucionar la problemática generada por la disminución en la cobertura de la seguridad social, producto tanto de un mercado laboral que no logra ni incluir ni retener a gran parte de la población, como también de las reglas contributivas vigentes en nuestro país que asocian la cobertura al cumplimiento de ciertos requisitos vinculados a la formalidad laboral. Hay un dato concreto: las moratorias contribuyeron a reducir la pobreza en la tercera edad, especialmente entre las mujeres.
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