Con la idea de evitar que los jóvenes de entre 13 y 19 años abandonen la escuela secundaria, el Ministerio de Educación inició en 2008 un programa de entrega de becas financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, un informe de la Auditoría General de la Nación (AGN) detectó demoras de hasta tres años en el pago de esas ayudas económicas. Además observó que los fondos llegaron efectivamente a la mitad de los beneficiarios previstos y que, por esos incumplimientos, hubo que abonar las llamadas “comisiones de compromiso”, una suerte de castigo por no ejecutar el plan en los tiempos estimados.

El escenario

El organismo de control analizó un componente del Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU I), que consistía puntualmente en el otorgamiento de becas a alumnos de escuelas secundarias estatales, cuyos adultos responsables tengan ingresos inferiores al Salario Mínimo Vital y Móvil, y que no cobraran otro tipo de subsidios, como la Asignación Universal por Hijo.

La iniciativa comenzó en abril de 2008 y tuvo un financiamiento total de 700 millones de dólares. De ese monto, el 90% fue aportado por el BID, y el resto se conformó con participación local. 

El informe de la AGN explica que el PROMEDU I se dividió en dos sub-programas; por un lado, el de “Expansión de la Infraestructura Educativa”, ejecutado por el Ministerio de Planificación Federal, que consistía en la construcción y equipamiento de escuelas, con un presupuesto de U$S 285,4 millones, y, por el otro, el “Mejoramiento del Desempeño del Sistema Educativo Estatal”, llevado adelante por el Ministerio de Educación, y que contó con fondos por U$S 414,6 millones. De esta última iniciativa formaba parte la entrega de becas, y eso fue lo que analizó la investigación. 

Dice este trabajo, aprobado el año pasado, que el componente “Becas para la retención y promoción en el nivel secundario”, tenía, a la fecha de la auditoría, un presupuesto vigente de U$S 212,1 millones, es decir, el 66,3% del total de los fondos correspondientes al sub-programa ejecutado por la cartera educativa. 

Las observaciones

Según la AGN, el programa tenía como meta entregar 500 mil becas de 190 dólares, algo así como 600 pesos, durante su primer año, que fue 2008. Ya para el ejercicio siguiente, ese objetivo se amplió a 550 mil beneficiarios con incentivos de 900 pesos. La idea era hacer los pagos preferentemente en dos cuotas anuales.

Los técnicos descubrieron que en 2008 se concedieron 369.003 becas, el 73,8% de lo previsto. Sin embargo, las ayudas demoraron y se terminaron de pagar en 2009.

No obstante, la tardanza más pronunciada se registró con los beneficios proyectados para 2009. Es que las 511.366 becas que fueron asignadas se pagaron entre ese año y 2011.

“Las metas establecidas debieron alcanzarse en su año correspondiente”, sentencia el informe, y añade que las demoras, de “hasta tres años”, se traduce en que “la transferencia de fondos no constituyó un elemento dinamizador del programa”, para el cumplimiento de uno de sus objetivos, que era justamente “sostener la retención de los alumnos en el nivel de enseñanza media”.

Otra cuestión resaltada en el informe es la diferencia entre los montos devengados por el programa, es decir, lo que se comprometió para gastar, y lo efectivamente pagado. 

Es que, sobre las becas devengadas en 2009 se alcanzó una cobertura del 92,97% de alumnos previstos, pero sólo se pagó el 50,17% de ese total, es decir, apenas algo más de la mitad de los beneficiarios.

La AGN explicó que el retraso ocurrido en 2009 se debió a varios factores, entre ellos, que hubo una bancarización a cargo del Banco Nación (BNA), para los adultos responsables de los becados. También descubrieron demoras en los trámites hechos ese año; a tal punto, que los alumnos debieron regresar al año siguiente para completarlos. 

Frente a este panorama, el informe narra que el Ministerio de Educación suscribió un convenio con el BNA para implementar el pago de las becas mediante tarjetas de débito denominadas “Ticket Banco Nación”, con la idea de evitar tardanzas. Pero, por el contrario, este sistema “introdujo importantes retrasos”, y “no generó el acortamiento de los plazos esperados. Ante esta situación, se concluyó que la Unidad Ejecutora Central (de la cartera educativa) no realizó las actividades de monitoreo y sus correcciones en tiempo para evitar lo señalado”.  

Afrodita no sabe

Por otra parte, la AGN examinó el mecanismo llevado adelante para la asignación de las becas a los alumnos. Esta tarea fue realizada por la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS), en base a información enviada desde las escuelas que fue procesada mediante dos sistemas informáticos. El problema es que, durante todo este proceso, ”el PROMEDU I no participó en el circuito de diseño, elaboración y determinación de las variables para armar los indicadores que fueran desarrollados por el Ministerio de Educación”, dice el informe, y añade: “De esta forma, el Programa no pudo verificar si la asignación de becas a los beneficiados cumplimentaron con el objetivo previsto en el mismo”.
 
Volviendo al procesamiento de los datos, el organismo de control cuenta que, para la asignación de becas en el periodo 2008-2009, se usó un sistema informático denominado Afrodita. Sin embargo, en el Informe de Actividades de 2008, al que accedió la AGN, se mencionó que esta aplicación tenía “debilidades en lo referido a información confiable y oportuna para la toma de decisiones”.

Por eso, el Ministerio decidió desarrollar una nueva herramienta, a la que bautizó Sistema de Administración de Becas Estudiantiles (SABE). Pero con el cambio tampoco se lograron cumplir las expectativas. 

Cuenta la Auditoría: “Se formalizó una contratación directa con la empresa VIASOFT S.A., porque la prioridad era la 'obtención de una solución informática'. El contrato establecía la entrega de siete módulos con un cronograma previsto entre febrero y julio de 2009, pero no fue prevista la modificación en los plazos estipulados, con la consecuencia de que los módulos 6 y 7 no fueron entregados. Estas demoras llevaron a que el Ministerio de Educación continuara con el anterior Sistema AFRODITA a modo de back up (soporte) en la gestión de becas, a la espera de la completa implementación del SABE”.

Igualmente, vale aclarar que el contrato contenía una addenda que establecía que las partes no tenían nada que reclamarse entre sí, incluyendo la no entrega de los módulos 6 y 7 por parte de la contratista, y de los respectivos pagos del Ministerio.

Con respecto al SABE, la AGN remarcó la “carencia de acciones de fortalecimiento al circuito de 'Asignación de Becas' ante la incompleta implementación” de ese sistema, que “no funcionó adecuadamente”.

Y en cuanto al manejo de la información, los auditores señalaron que “las Bases Informáticas suministradas por la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas resultaron incompletas para evaluar del proceso de Asignación de Becas. Se detectó que las bases de datos de (los beneficios) 'mandados a pagar' se encontraban incompletas, así como también las bases de datos actualizados de 'alumnos secundarios becados', debilitando el seguimiento y control”.

Midiendo resultados

El BID, que financió la iniciativa, recibió Informes de Actividades sobre cómo fue ejecutado el programa. De esos relevamientos, observados por la Auditoría, se desprende que “la Unidad Ejecutora no realizó una evaluación de impacto del programa sobre el indicador 'retención' de los alumnos becados. Los datos provistos (en los informes) no son homogéneos, lo que dificulta el análisis comparativo de su ejecución financiera”. 

La confección de esos reportes era una de las obligaciones asumidas por la Unidad Ejecutora ante el organismo crediticio multilateral. El equipo auditor analizó los informes correspondientes a los años 2008, 2009 y 2010, y detectó que los datos correspondientes a becas de alumnos secundarios “se presentan en formatos diferentes, lo cual impide su comparación interanual y dificulta la evaluación de la eficacia física y financiera de la cobertura poblacional del componente”.

Comisiones de compromiso

Según el análisis realizado, el plazo de ejecución original del programa era de dos años, entre 2008 y 2009. Pero los tiempos se extendieron hasta llegar al 30 de junio de 2011. La Auditoría General de la Nación completa su trabajo afirmando que “esta situación implicó el pago de comisiones de compromiso por un valor excedente de U$S 202.501, superando en un 16,22% los costos estimados en la planificación original”.