Desequilibrios del mercado de trabajo: ¿las políticas públicas son inadecuadas o insuficientes?

“Las políticas llevadas a cabo no estarían resultando suficientes o adecuadas para solucionar los desequilibrios del mercado de trabajo”, sentenció la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) en un informe que analiza la situación laboral argentina y las acciones que llevó adelante la Administración Pública Nacional a la hora de atender las problemáticas de este universo. 

El documento del área técnica del Poder Legislativo observó el período 2007/2021 y detectó que existe una tendencia al crecimiento de los y las beneficiarias de los programas implementados por el Estado. Además, señaló que en esos años se vieron “indicios de voluntad política para ampliar la cobertura de los programas vigentes”. No obstante, estos esfuerzos están muy lejos de alcanzar a la cantidad de personas que trabajan en la economía informal o que se encuentran desempleadas. En números, para 2021 había 2.9 millones de beneficiarios de programas registrados mientras que 8 millones de argentinas y argentinos trabajaban en la economía informal o estaban desocupados. 

A partir de 2009 se observa un cambio en los beneficios que otorga el Estado priorizando la promoción de iniciativas socioproductivas.

Otro de los puntos relevantes que señala el trabajo de la OPC, que dirige Marcos Makón, es que a partir de 2009 se observa un cambio en el tipo de beneficios que otorga el Estado: las políticas que antes de esa fecha estaban principalmente orientadas al sostenimiento y la reinserción en el mercado formal de los desocupados se reemplazaron por iniciativas de promoción de proyectos socioproductivos comunitarios. 

¿Cómo es el mercado laboral argentino? 

En Argentina, hasta 2021, el 42,3% de la población total tenía un empleo, poco más de 19 millones de personas. De ellas, solo el 21,8% era formal. Mientras que la población desocupada representó, del total de personas, el 4,1%, cerca de 1.8 millones de argentinos y argentinas. El trabajo de la OPC destaca que el 17,4% de la población, cerca de 7.8 millones de personas, pese a encontrarse en edad de trabajar, no tiene ni buscó empleo de manera activa. Además, expone que los asalariados formales representaron casi la misma cantidad de personas que la suma de los informales y los independientes: 21,8% y 20,5%, respectivamente. 

En relación al comportamiento del mercado, la Oficina señala que presenta “relativa independencia con el ciclo económico”. Sin embargo, “el crecimiento económico generó un cambio en la composición del empleo”, puntualmente, aumentó la participación en el trabajo asalariado formal en desmedro del informal. Mientras que en las fases de estancamiento y caída “el trabajo registrado no varió y cayeron los trabajadores informales, aumentando el desempleo”. 

Políticas públicas 

El informe realizado por el área de Evaluación de la OPC, que tiene a su cargo María Eugenia Pierrepont, se centró en el análisis de las llamadas políticas del mercado de trabajo, que son aquellos instrumentos y programas con los que el sector público interviene para combatir o evitar el desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en riesgo de desocupación. 

En el análisis se agruparon las políticas públicas ejecutadas entre 2007 y 2021 en cuatro grandes grupos. El primero está vinculado con aquellos programas de apoyo a desocupados, inserción y reinserción laboral que tienen como objetivo asegurarle a quienes estén desocupados una continuidad en sus ingresos, por ejemplo, el Seguro de Desempleo o el Plan Jefes y Jefas de Hogar. 

El gasto destinado a este grupo “es bajo y con tendencia decreciente”, según la OPC. Es que en 2007 representaban el 0,36% del PBI y en 2021, el 0,13%. En cuanto a beneficiarios, también hay una tendencia a la baja en el período analizado: en 2007 lo percibían 1.2 millones de personas y en 2021 algo más de 320 mil. En el 2021, destaca la Oficina, se registraron 1.8 millones de desocupados y solo 139 mil personas cobraron el seguro de desempleo, lo que muestra claramente que el alcance de esa política pública es baja. 

El segundo grupo está relacionado con iniciativas estatales vinculadas al desarrollo y promoción de proyectos individuales y cooperativos. En este grupo se destaca el Potenciar Trabajo, nombre que tiene el programa desde el año 2020. Este tipo de iniciativas tiene “un comportamiento creciente, tanto en los recursos invertidos como en los beneficiarios registrados”, según el análisis. Mientras que los fondos destinados representaron el 0,09% del PBI en 2009, en 2021 era el 0,47%. En cuanto a los beneficiarios pasaron de ser poco más de 148 mil en 2010 a más de un millón en 2021. 

Es importante señalar que en noviembre de 2022 el Poder Ejecutivo decidió que no puede ampliarse el número de titulares del Potenciar Trabajo, que para el mes anterior al decreto eran más de 1.3 millones. Si bien al cierre de este artículo no está la reglamentación de la norma, la medida podría congelar el número de beneficiarios (los cupos) o imposibilitar la incorporación de nuevas altas más allá de las bajas. Lo cierto es que, según la OPC, este límite no va a permitir modificar la situación laboral y económica de las personas que se encuentren en situación de alta vulnerabilidad ya que “los niveles de desempleo y de trabajo informal superan ampliamente el número de beneficiarios actuales”. 

El tercer grupo, de los cuatro que realizó la OPC para clasificar las políticas públicas vinculadas al mercado laboral que ejecutó la Nación entre 2007 y 2021, reúne los apoyos a la formalización del empleo. Aquí se consideran todas las acciones que el Estado emprende, mediante un gasto directo, para que los trabajadores pasen a la formalidad y, en consecuencia, puedan recibir los beneficios de seguridad social. En este rubro la Oficina detectó que se destina cerca del 0,01% del PBI. 

La última categoría que identifica el documento está vinculada con los programas de sostenimiento y continuidad del empleo, es decir, con las iniciativas destinadas a que no desaparezcan puestos de trabajo formales. Se destacan en este grupo el Programa de Recuperación y Sostenimiento Productivo, más conocido como REPRO, y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), que se creó en el 2020, en plena cuarentena por el COVID-19, para los trabajadores en relación de dependencia del sector privado. 

Según la OPC, los niveles de desempleo y de trabajo informal superan ampliamente el número de beneficiarios actuales.

Desde su creación en 2017 hasta el 2020, el REPRO representó menos del 0,01% del PBI. Por su parte, el ATP, alcanzó a representar casi el 0,9% del PBI en 2020 y, con la progresiva eliminación de las restricciones en 2021, el dinero destinado a esta política descendió hasta el 0,21% del PBI según la Oficina. 

En cuanto a beneficiarios, esta iniciativa, que pretendió resguardar los puestos de trabajo formales en un contexto de emergencia, alcanzó a más de 3.5 millones de personas al inicio de la cuarentena y disminuyó a 1,7 para el año siguiente. La OPC afirma que la iniciativa “permitió que la fuerte caída en la producción real no se vea reflejada en igual magnitud en los niveles de empleo y desocupación”. El informe elaborado por la Oficina, cuyos analistas fueron María Josefina Báez, María Pía Brugiafreddo y Andrés Kolesnik, está disponible en la página del organismo. 

En pocas palabras 

En términos generales, del informe se desprende que entre el 2007 y el 2019 el dinero destinado a políticas vinculadas al mercado de trabajo tuvo oscilaciones, pero se mantuvo siempre por debajo del 0,5% del PBI. Esta lógica cambia en 2020, como consecuencia de las medidas que adoptó el Estado en el marco de las restricciones generadas a partir de la cuarentena. Ese año el gasto se incrementó notablemente alcanzando el 1,24% del PBI. En 2021, con la paulatina disminución de las restricciones, retrocedió también el gasto que representó el 0,83% del PBI. 

Por otro lado, en cuanto al crecimiento de la cantidad de beneficiarios y beneficiarias de estas políticas públicas se observa que al comparar el primer año de la serie con el último las personas prácticamente se duplicaron: en 2007 eran 1.276.000 y en 2021, 2.890.000. Nuevamente, durante el 2020 se observó una situación extraordinaria ya que casi 4.8 millones de argentinos recibieron una prestación estatal.