¿Cómo medir la participación ciudadana en los organismos de control de Latinoamérica?

Si bien la noción de participación ciudadana “ha permeado” en los organismos de control Latinoamericanos en las últimas dos décadas, distintos “déficits significativos” hacen pensar en un “desfase entre el discurso y la práctica”, y desafían a “profundizar la experimentación, la investigación y el aprendizaje” en la materia.

Esa fue una de las conclusiones a las que arribó el consultor Marcos Mendiburu en su diagnóstico regional sobre el aporte de la sociedad civil en las entidades de fiscalización. 

Los resultados de esa investigación fueron presentados en el Seminario Internacional de Participación Ciudadana en organismos de control, del que este medio dio cuenta en semanas anteriores. 

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En su trabajo, Mendiburu aclara que “el debate actual no se centra en si es necesaria la participación ciudadana en el proceso auditor, y por qué, sino que el interrogante es hasta qué punto y cómo se avanzó” en ese aporte de la sociedad y, sobre todo, cuáles fueron los resultados de las experiencias. 

De esa aclaración surgen las herramientas de análisis elegidas por el especialista. Por un lado, para evaluar el alcance de la participación, es decir, hasta qué fase del ciclo de auditoría se promueve el aporte ciudadano, Mendiburu se basó en una encuesta de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) de 2017, a cuyos datos accedió tras sortear distintas instancias (ver Cruce de pedidos). 

Así observó que los organismos de cinco países alentaban la participación ciudadana desde la planificación anual (Argentina, Chile, México, Colombia y Perú), dos lo hacían durante la fase de difusión de los informes (Argentina y México), Chile la incorporaba a la realización misma de las auditorías y Brasil era el único que sumaba el aporte en la etapa de seguimiento de los hallazgos y recomendaciones. 

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Teniendo en cuenta que la encuesta es de hace tres años, la investigación acota que “los datos podrían no reflejar cabalmente el estado de la participación ciudadana en la actualidad”.   

Por otro lado, Mendiburu intentó examinar la profundidad de la participación ciudadana en los entes de control, en base a un Modelo de Madurez que fue propuesto en la Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) de 2016 en Punta Cana.

Sintéticamente, el punto cuatro de la Declaración de Punta Cana define cuatro niveles de madurez: en el básico, la interacción entre los entes de control y la sociedad se limita al reconocimiento del derecho de petición y acceso a la información, y en la presentación de denuncias ciudadanas.

En el nivel bajo, las acciones de los entes se orientan a difundir sus informes y fomentar el uso de ese material por parte de la ciudadanía; el intermedio supone mecanismos de formación para incorporar a la sociedad en el ciclo de auditoría; y el avanzado habla de una asociación entre las partes, suponiendo la participación ciudadana en la toma de decisiones de los organismos.

A pesar de contar con esta escala, Mendiburu observó que “no existe un diagnóstico actualizado sobre las prácticas de participación ciudadana en la región”, que permita evaluar adecuadamente “la profundidad” de esa interacción.

De hecho, “los únicos inventarios” recuperados por la investigación fueron realizados por un grupo de organizaciones no gubernamentales nucleadas en la llamada Iniciativa TPA en 2011, y por la Comisión de Participación Ciudadana de la OLACEFS en 2012. 

Eso, sin contar que los trabajos también abordaron cuestiones de transparencia y “no son exclusivamente sobre participación”. 

No obstante, el especialista avanzó en su investigación y concluyó que había un “énfasis” de los organismos de control “en promover prácticas (de participación) en torno al nivel básico” del modelo de madurez, con unas 20 experiencias de canales de denuncias ciudadanas. 

El tema es que, según Mendiburu, los datos publicados sobre las denuncias de la sociedad “denotan en algunos casos la subutilización de esos mecanismos”, lo que “podría indicar, en parte, el desconocimiento de la ciudadanía sobre la existencia” de las herramientas, y que se sería posible de “subsanar con una promoción proactiva de difusión” desde los propios organismos de control. 

Hay excepciones. Por un lado, “Colombia se destaca al reportar públicamente sobre los resultados derivados de las denuncias ciudadanas”. 

Y, por el otro, la Contraloría de Perú “involucra al equipo que gestiona la denuncia ciudadana en su propia rendición de cuentas institucional y ofrece capacitación para mejorar la calidad” de las demandas de la sociedad.

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En este marco, el informe recomendó a la Comisión de Participación Ciudadana de la OLACEFS que “emprenda un estudio sobre esta práctica”, y que marque lineamientos para establecer “estándares de publicación de datos en la materia”. 

En cuanto al nivel bajo, Mendiburu reveló que “solo las entidades fiscalizadoras de tres países (Bolivia, Ecuador y Venezuela) no publican sus informes de auditoría”.

No obstante, el especialista apuntó que “es cuestionable considerar la difusión de informes de auditoría como una práctica de participación, dado el nivel de involucramiento mínimo y el rol pasivo de la ciudadanía”. 

En ese sentido remarcó que “un área que requiere urgente atención es la generación y divulgación de datos desagregados, de calidad, comparables y en formatos reutilizables, sobre las prácticas de participación ciudadana”.

Según el informe, el personal del control también debería ser capacitado en participación ciudadana

Por el lado del nivel intermedio, si bien el especialista reconoce que hay antecedentes destacables en materia de capacitación a la ciudadanía, como la iniciativa AULA de la AGN argentina, o los programas de Jóvenes Contralores de Chile y Costa Rica, análogos a lo que hace Fundación Éforo con su Escuela de Vecinos, estos intentos “se han limitado a reportar indicadores de cumplimiento, como la cantidad de asistentes y de cursos”. 

Para el consultor, esto “plantea el interrogante sobre el grado de impacto de dichos esfuerzos”, y señala la necesidad de “explotar a futuro cómo medir los resultados derivados de la formación a la ciudadanía en la fiscalización externa”. 

Al margen, Mendiburu agregó dos cuestiones sobre este tema: por un lado, “la capacitación no asegura necesariamente el involucramiento de la sociedad en el ejercicio del control”, y, por el otro, esas iniciativas “requieren” que el personal de las entidades fiscalizadoras tengan formación en participación ciudadana, “pues aún se reportan algunas resistencias o inquietudes sobre la pertinencia” de esas prácticas.   

Por último, la declaración de Punta Cana “no identifica explícitamente ningún mecanismo específico” relacionado con el nivel avanzado de madurez, que habla de alianzas entre los organismos de control y la ciudadanía. 

“Se podría interpretar -opina Mendiburu-, que son prácticas vinculadas al plano estratégico más que operativo de las entidades, que ya estaría abordado en el nivel intermedio de participación ciudadano”. 

Igualmente, en esta categoría se destacan el aporte civil en la designación de las máximas autoridades de los organismos de control de Ecuador y Guatemala, y una experiencia análoga en Auditoría Superior de México. Además, aparece “el establecimiento de un consejo consultivo ciudadano en la Contraloría General de Chile.   

No obstante, “las entidades impulsan principalmente prácticas de naturaleza consultiva en vez de (acciones) de carácter colaborativo o de co-creación”, observó Mendiburu.

Para completar, la investigación sostiene que “aún está pendiente que la propia OLACEFS adopte una política de participación ciudadana en sus actividades, y así lidere con el ejemplo”. 

En ese sentido, el hecho de que la presidencia de la entidad regional, y de su Comisión de Participación Ciudadana, sea ejercida actualmente por Perú, “se presenta como una oportunidad importante”, cerró el consultor.

Cruce de pedidos

Como una suerte de entretelón de su investigación, Mendiburu contó que la encuesta de 2017 de la INTOSAI, en la que se basó para el trabajo, “solo publicó datos agregados, distinguiendo las respuestas de los países desarrollados y de (las naciones) en vías de desarrollo”, porque el testimonio de cada organismo de control es considerado “confidencial”. 

Así, para acceder a los datos de cada entidad, el investigador debió contactar a la Secretaría Ejecutiva de la OLACEFS, y luego al área de la INTOSAI que elaboró la encuesta. Desde allí, le dijeron que debía pedir a cada organismo que autorice a la INTOSAI a compartir sus respuestas.

“Dado el universo” de organismos, detalla el trabajo, Mendiburu prefirió seleccionar la información de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y México, ya que “cuatro de dichas entidades fiscalizadoras son actualmente miembros de la Comisión de Participación Ciudadana de la OLACEFS y dos poseen prácticas (en la materia) que se remontan a más de 15 años atrás”.