Tras el inédito derrotero que experimentó el informe sobre el Fútbol Para Todos, archivado primero y difundido recién 45 días después de su tratamiento, esta vez la Auditoría General de la Nación (AGN) decidió directamente dar a conocer dos versiones distintas de una misma investigación, vinculada a la compra de locomotoras y vagones a China, en operaciones que se hicieron entre 2008 y 2010 por más de 546 millones de dólares.

Teniendo en sus manos los hallazgos logrados por los técnicos, los miembros del Colegio de Auditores Generales elaboraron dos interpretaciones, una por la minoría, que reproduce el texto original, y otra por la mayoría, que incluye varias modificaciones. Las diferencias aparecen en cuestiones tales como expedientes extraviados, incumplimientos de normativas vigentes en materia de inversión y crédito público, y falta de planificación de los gastos efectuados en aquellas transacciones.

A esta situación, también inédita en el organismo de control, se sumó una “Propuesta de Voto”, elaborada por dos Auditores Generales -pertenecientes al bloque mayoritario-, en la que figuran sugerencias para cambiar observaciones del informe original. A continuación, los puntos de disidencia. 

Expedientes perdidos

Algo común en los informes de auditoría, previo a la enumeración de observaciones, es el apartado dedicado a las limitaciones al alcance; allí, el equipo técnico describe las dificultades que pueden encontrarse a la hora de elaborar su trabajo, como por ejemplo la falta de acceso a la información necesaria.

Con respecto a la compra de vagones y locomotoras a China, la versión aprobada por la mayoría señala que sus tareas “se han visto limitadas en su alcance por el extravío de dos expedientes, a través de los cuales se tramitaron pagos relacionados con la adquisición de material rodante para la Línea A de Subterráneos por U$S 12.745.282,50 cada uno”. Y completa: “El equipo auditor no pudo relevar el circuito de pago involucrado, el cumplimiento de las condiciones previas, de los plazos de ejecución y de la documentación que respalda los procedimientos realizados por los organismos intervinientes”.

Sin embargo, en el informe de la minoría esta situación trasciende el apartado de limitaciones y figura como una observación más. Es que dicha versión añade que el extravío se produjo en la Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito (DNPOIC) y que se dispuso su reconstrucción pero, “ante la demora” de ese trámite, “no resultó posible acceder a la información”.

En la ya mencionada “Propuesta de Voto”, miembros de la mayoría solicitaron eliminar esta observación del bloque minoritario, argumentando que ya estaba contemplada en las limitaciones al alcance. 

“Manifiesto incumplimiento”

Los técnicos del organismo de control analizaron tres contratos firmados con China para la adquisición de material rodante destinado a la exlínea San Martín, el Subte porteño y los servicios de larga distancia (ver Las compras).

El trabajo alertó sobre el “riesgo de realizar adquisiciones inconvenientes, desde una perspectiva de economía, eficiencia y eficacia”, ya que “se ha verificado el cumplimiento parcial de previsiones relativas al régimen de Inversión Pública, no constatándose la existencia de dictámenes de calificación técnica exigidos a tal efecto”.

Traducido: las compras se hicieron sin análisis previos, tanto de factibilidad como de prestaciones técnicas, lo que “representa un manifiesto incumplimiento a la Ley de Procedimiento Administrativo, en la medida en que omiten los (pasos) previstos e implícitos en el ordenamiento jurídico” vigente, y además “imposibilita la oportuna interacción de órganos de competencia presupuestaria, como la Jefatura de Gabinete y la Oficina Nacional del Presupuesto”.

Pero en este punto también surgen diferencias. Es que el informe de la mayoría explica que los tres contratos con China están en el llamado Banco de Proyectos de Inversión Pública, con sus respectivos números BAPIN -por la sigla de la entidad-, y con datos como objetivo, producto intermedio y final, montos estimados, estado, fuente de financiamiento y fechas de inicio y fin del proyecto. Y sin embargo esa información es considerada “insuficiente”.

Mientras que la minoría, por su parte, sostiene que sólo uno de los proyectos tiene su número BAPIN (el de la exlínea San Martín), “pero no así los otros dos contratos”, a cuyos detalles se accedió “de consultas realizadas a través del sitio web” de otra oficina estatal, la Dirección Nacional de Inversión Pública.

Otra irregularidad advertida en la investigación tiene que ver con el artículo 59 de la Ley de Administración Financiera (24.156) que dice: “Ninguna entidad del Sector Público podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorización previa y formalizada por escrito”, del órgano coordinador de los sistemas de administración financiera.

Y es que, tras analizar los contratos en cuestión, se concluyó que hubo un “incumplimiento del régimen de Crédito Público en lo referente a la presentación de solicitud de autorización de inicio a la ONCP”, y la posterior aprobación por resolución conjunta de las secretarías de Hacienda y Finanzas.

Incluso la versión de la mayoría reconoce esto, afirmando que “en los tres casos analizados se advirtió la omisión de la autorización del órgano coordinador”. Paralelamente, este bloque consultó a “las partes involucradas” y recibió como respuesta notas internas (memorandos) elaboradas por la ONCP y la DGI en las que describían “sucintamente” las condiciones generales de los acuerdos, con la particularidad de que estos documentos tenían fecha posterior al inicio de la recepción de ofertas de financiamiento.

Eso ocurrió, por ejemplo, con el contrato para la exlínea San Martín porque, según se supo, “las contrataciones estaban muy avanzadas antes de que tomaran conocimiento las autoridades competentes”. Además, de aquellas consultas se obtuvo que la ONCP, dependiente de la Secretaría de Finanzas, sintetizó las condiciones generales del acuerdo de financiamiento y reprodujo algunas disposiciones de la Ley de Administración Financiera, pero con otra particularidad: “omitió el artículo 59”, dijo la AGN. Para completar, el informe afirma que “tampoco se obtuvo evidencia de la intervención de la Jefatura de Gabinete de Ministros” en las operaciones.

Por el lado de la minoría, esta observación se mantiene casi textual, salvo por la mención a otro artículo de la Ley 24.156, el 66, que dice: “Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen”.

Tratamiento presupuestario

En 2010 se sancionó una ley que estableció un Programa de Inversiones Prioritarias (PIP) integrado por varios proyectos (el ferroviario por ejemplo), que deben ser considerados activos financieros y tratados presupuestariamente, y hasta su finalización, como Adelantos a Proveedores y Contratistas.

El trabajo de campo hecho por los técnicos de la AGN concluye que, el mismo año en que se sancionó aquella norma, “el crédito presupuestario para la compra de material rodante ferroviario fue incorrectamente presupuestado (fue a Bienes de Uso en lugar de Adelantos a Proveedores)”.

Hay más: “También se detectó que los gastos relacionados con Comisiones de Administración, de Gestión o de Coordinación, Comisiones de Compromiso y Gastos Legales pagados en moneda extranjera, fueron imputados a Bienes de Uso” en el caso del contrato de material rodante para larga distancia, y a “Adelantos a Proveedores” en el de la exlínea San Martín, cuando “en ambos casos deberían haberse imputado al inciso Comisiones y Otros Gastos”.

El bloque mayoritario de Auditores Generales evaluó esta situación, por un lado, como una “falta de uniformidad en el tratamiento presupuestario” de los créditos y, por el otro, como “una programación parcial presupuestaria”, valga la redundancia.

Sin embargo, la minoría interpretó que esto, “además de evidenciar criterios contradictorios” en la asignación de fondos, también provocaba “distorsionar el resultado económico del ejercicio y poner de manifiesto deficiencias en la programación presupuestaria”.

Formularios

Siguiendo con el manejo de los fondos, otro hallazgo de la AGN apunta que “se observó la utilización generalizada de Órdenes de Pago sin Imputación Presupuestaria (para) efectivizar desembolsos correspondientes a Anticipos, Primas de Seguro y Comisiones, la mayoría de las cuales quedaron sin regularizar al final del ejercicio”.

Esas órdenes de pago sin imputación son los formularios C42, se usan para disponer la salida de fondos de la Tesorería General de la Nación y no tienen contrapartida presupuestaria al momento de realizar la erogación.

Dice la Auditoría (la versión original) que estos papeles son “excepcionales y requieren de su posterior regularización, es decir, de la reasignación de partidas para imputar el gasto tanto a un organismo como a un período correspondiente”.

En la documentación analizada se observa que entre 2010 y 2013, por los contratos en cuestión, se desembolsaron unos 132 millones de dólares y que, de ese total, el 98,18% fue hecho mediante formularios C42, es decir, órdenes de pago sin imputación presupuestaria.

A la hora de interpretar los números, el informe de la mayoría dice que “quedan sin regularizarse el 78,9%” de aquellas operaciones y, como justificación, se arguye que “se tratan de pagos necesarios para dar inicio a la ejecución de los Contratos por lo que, de verificarse atrasos, podrían generarse demoras” en las prestaciones mismas.

Y si bien la minoría se manejó con los mismos datos, la conclusión fue distinta porque, tras consultar este tema con la Dirección de Administración de la Deuda Pública, esa oficina informó que “la regularización no se produjo” y que lo que se quería evitar finalmente ocurrió: “Esto denota deficiencias en la gestión para realizar readecuaciones presupuestarias, lo que trajo como consecuencia retrasos en los pagos y demoras en el inicio del suministro”.

Envía un tren sin mirar a quién

Como ya se dijo, uno de los contratos analizados era para comprar material rodante destinado a servicios de larga distancia.

El problema es que, según el informe original, “al momento de concretarse la adquisición no se encontraba definido sobre qué ramales se desarrollaría la actividad, ni la cantidad ni frecuencia de los servicios. No había estudios que advirtieran sobre la demanda a satisfacer, los costos de la explotación, los recursos necesarios y su forma de obtención ni el valor de los pasajes, etc. Incluso en su momento la SIGEN advirtió que faltaban precisiones sobre los corredores ferroviarios en los que operarían”.

Por este pequeño detalle, hubo una adenda (modificación) al contrato, mediante la que se le pidió al vendedor chino que, de las 20 locomotoras que iba a mandar -y que tenían una velocidad máxima de 160 kilómetros por hora- a 13 se les redujera la potencia a 120 km/h. Tras el cambio, la propia Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) alertó que “continúan sin definirse el destino de estas 13 formaciones y esta situación ha impedido realizar obras de adecuación necesarias para hacer operativos los trenes”.

Pues bien, sobre este tema el bloque mayoritario de auditores opinó que los análisis anteriores a las compras fueron “parciales” y que “no se ha podido verificar la existencia de la distribución prevista de coches y locomotoras para el servicio de larga distancia”.

Mientras que la minoría sentenció que “en ningún caso se analizaron acabadamente los distintos suministros (que se iban a comprar) en relación a la explotación ferroviaria que se pretende brindar”, y completó: ¨La adquisición de 220 coches y 20 locomotoras para los servicios de larga distancia se concretó sin establecerse con antelación un plan de explotación ferroviaria especifico”.

Asimismo, esta versión acota que, por las características de los productos adquiridos, “no existía ramal en condiciones técnicas y comerciales que posibilitare brindar un servicio en las velocidades que el material permite”.

El carro delante del caballo

Por otra parte, la Auditoría detectó que “no pudo comprobarse la existencia de un cronograma de actividades que establezca los distintos niveles de ejecución de las obras de infraestructura en relación con la recepción del nuevo material rodante adquirido”.

Traducido: se compraron locomotoras y vagones sin que planear y hacer obras en todas las estaciones por donde debían circular.

El informe revela la existencia de estudios donde “se precisa la necesidad de elevar los andenes para que puedan ser operativos las nuevas formaciones”. Y el equipo auditor verificó “en diciembre de 2013 que se habían elevado dos andenes, en estaciones Retiro y José C Paz, y dos andenes centrales  en estaciones Villa del Parque, Saenz Peña, comenzando desde octubre del mismo año a brindarse un servicio parcial con el nuevo material rodante con parada exclusiva en las estaciones mencionadas. No pudo comprobarse la correlación de las obras mencionadas para elevar el resto de los andenes”.

Todo esto derivó en que “parte de este nuevo material se destinara a reforzar los servicios en las ex líneas Sarmiento y Mitre”.

Para la minoría, esta falta de coordinación entre la compra de los vagones y el término de las obras necesarias, produjo una “subutilización del material adquirido”.

Precios razonables

Coinciden ambos informes en apuntar que “los análisis de razonabilidad de precios” para los contratos de larga distancia y la exlínea San Martín “resultan parciales”.

Y es que, según la mayoría, estas contrataciones se apoyaron en la comparación de precios cotizados con los valores del mercado internacional, pero “las consultas a expertos en la materia no contaron con documentación respaldatoria”, y además faltaron los estudios sobre costos unitarios de cada componente, rendimientos de materiales, mano de obra, repuestos y valor de fletes, lo que redundó en las modificaciones que se hicieron de los convenios analizados.

Por el lado de la minoría, la observación se mantuvo casi textual, salvo por un agregado. Dice esta versión: “La falta de estos análisis en forma exhaustiva y completa se consideran ineludibles, atento a que para estas contrataciones fueron concretadas de forma bilateral (Estado-Estado) sin haber recurrido a una licitación internacional y por ende sin compulsas públicas de ofertas”.

La observación eliminada

El bloque mayoritario de Auditores Generales decidió eliminar una de las observaciones que figuraban en el informe original.

Este apartado sí aparece en la versión de la minoría, y sostiene: “Los análisis previos del costo financiero de la adquisición resultan parciales, al no incluir la totalidad de los conceptos a tenerse en cuenta en una evaluación de proyecto. Como resultado de esta situación, las estimaciones realizadas difieren significativamente de lo realmente pagado”.

¿Qué quiere decir esto? Es que en los cálculos del proyecto no se contó el anticipo del 15% del precio total de cada contrato -que pagó la Secretaria de Transporte-, es decir, que en el análisis se circunscribió al 85% de la compra.

Pero eso no es todo: agrega el trabajo que “las estimaciones realizadas por las Primas de Seguro y de intereses presentan diferencias significativas con las realmente pagadas”.

¿Por qué la mayoría eliminó este punto de su versión? Según trascendió, para evaluar este tema se tuvo en cuenta la respuesta que dio la Oficina Nacional de Crédito Público en su descargo.

Este organismo manifestó sobre los anticipos que “no se consideran en la valuación, debido a que forma parte del contrato financiero”, y que no es su función la evaluación integral del proyecto “dado que no es parte de su competencia”. Agregan, además, que respecto a “la diferencia por primas de seguro, estas pueden diferir porque la estructura temporal de tasas de interés dependen de la expectativa del mercado en dicho momento”.

Las compras

El informe de la AGN abordó tres operaciones. El primero es por el material rodante para la exlínea San Martín (2008 y 2010): fueron 24 locomotoras por U$S 47 millones y 160 vagones por U$S 74 millones. En ambos casos hubo modificaciones de costos, y terminaron saliendo U$S 48,7 millones y U$S 77,5 millones respectivamente.

La segunda es la compra de material rodante para la línea A de subtes. En principio, año 2008, esta operación estaba conformada por tres contratos para adquirir 279 coches a un valor de U$S 653 millones.

Sin embargo, sólo se ejecutó uno de esos convenios, por lo que finalmente se compraron 45 coches de pasajeros por casi U$S 100 millones, es decir, un 15% de los fondos previstos.

Mientras que el último contrato fue para la compra de 20 locomotoras y 220 vagones para los servicios de larga distancia por un precio pactado de U$S 321 millones.

Las variaciones, en este caso, fueron técnicas, como la ya mencionada de solicitarle al vendedor reducir la velocidad máxima de 13 locomotoras sobre las 20 adquiridas. Al margen, no hubo cambios ni en cantidades ni en los precios del contrato, pero a consecuencia de aquella solicitud, la diferencia sería compensada con la compra de más repuestos hasta alcanzar el valor pautado de origen.