En uno de los primeros informes aprobados en este 2015, la Auditoría General de la Nación (AGN) concluyó que el endeudamiento de la Ciudad de Buenos Aires “no constituye un riesgo” para la Administración Central, y que por su “plena autonomía financiera”, la Capital dispone de un “alto nivel de manejo en su estrategia” de buscar financiamiento mediante, por ejemplo, la emisión de bonos.

El organismo de control arribó a esta observación tras analizar las deudas que mantienen las provincias con el Estado nacional –contando desde 2008 hasta el ejercicio 2011-; además, se midió la sustentabilidad financiera de esos compromisos y los posibles impactos que podrían generar en las arcas de la Nación. El resultado de la investigación es un informe especial que, por su extensión, El Auditor.info resumirá en dos entregas, detallando los principales hallazgos del relevamiento. 

Coparticipación, aportes y transferencias

Explica la AGN que la Administración Central gira fondos a las provincias mediante dos modalidades: por un lado, los llamados Recursos de Distribución Automática, que son la Coparticipación Federal y los Regímenes Especiales; y, por el otro, los ATN o Aportes del Tesoro Nacional y las Transferencias. 

La coparticipación es el recurso de mayor cuantía que llega a las jurisdicciones y se origina en recursos tributarios (impuestos) nacionales. En ese sentido, los tres distritos que reciben la mayor proporción son las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe.

Durante el período analizado (2008-2011), el 80% de los fondos que la Nación giró a las provincias fue en concepto de coparticipación (58%) y por regímenes especiales (22%). 

El 19,9% restante correspondió a las Transferencias que, por su parte, fueron ganando terreno sobre todo desde 2009, a raíz de la implementación del Fondo Federal Solidario, mejor conocido como Fondo Sojero. 

Tanto es así que las cifras giradas en aquel 2009 estuvieron un 50,4% por encima de las registradas en 2008 “y luego se mantuvieron estables”.

Puntualmente, estas transferencias son recursos distribuidos en forma no automática y experimentaron ese salto cuantitativo a partir de la inclusión del 30% de los derechos de exportación de la soja y sus derivados, es decir, de las retenciones.

Al igual que en el caso de la coparticipación, las jurisdicciones que recibieron más recursos por transferencias en el período estudiado por la AGN fueron las provincias de Buenos Aires (28%) y Córdoba. 
La Auditoría completa este punto señalando que “las jurisdicciones provinciales son las que determinan qué tipo de obras se financiarán con este fondo (sojero), debiendo garantizar la distribución de las partidas correspondientes a sus Municipios”.

Programa de desendeudamiento y refinanciación

Desde 2010, y mediante dos medidas, se intentó ordenar los pasivos que las provincias mantenían con la Nación. 

Ese año se sancionó el decreto 660, con el que se implementó el Programa Federal de Desendeudamiento (PFD), con el que se buscó cancelar los saldos de deuda originados por el Régimen de Responsabilidad Fiscal, la Unificación Monetaria (para eliminar las cuasi-monedas), y el Régimen de Conversión de Deuda Pública Provincial. Además, con la iniciativa se cancelaron deudas resultantes de la acumulación de los Aportes del Tesoro Nacional. 

A partir del PFD, los compromisos de las jurisdicciones se convirtieron en deuda indirecta de la Nación, que otorgó 228 cuotas mensuales y consecutivas para que las provincias cancelen capital e intereses de los Bonos Garantizados (BOGAR) en el año 2031.

Por su parte, las provincias garantizaron el cumplimiento del Programa “mediante la cesión de las sumas a percibir por Coparticipación Federal”, detalla la Auditoría. Al PFD “adhirieron 16 jurisdicciones y se refinanciaron $ 64.864 millones. 

Al año siguiente, en 2011, el Ministerio de Economía firmó la resolución 11 que, entre otras cosas, incluyó acuerdos entre la AFIP y las provincias para evitar la evasión impositiva y el aumento del empleo informal. Así, tras la aplicación de las dos medidas, el saldo total de deuda reprogramada fue de $ 60.248 millones.

Hubo, no obstante, provincias que no adhirieron al PFD. Se trata, por un lado, de las que mantienen un bajo nivel de endeudamiento con la Nación (menos del 20% en relación al total de su deuda), y, por el otro, de San Luis y Formosa, cuya proporción de compromisos con la Administración Central representan el 96% y el 90% de sus deudas respectivamente. 

La Auditoría remarca el caso de Formosa, “cuyo pasivo asciende a $ 3.564 millones, y no adhirió al Programa Federal de Desendeudamiento”. 

Con respecto al impacto que estas iniciativas tuvieron sobre los números regionales, la AGN observó: “La implementación del Plan de Desendeudamiento no disminuye significativamente la contingencia para la Nación y, desde el punto de vista de las Provincias, el PFD no varía sustancialmente la situación de sus finanzas y stock de deuda dado que, aún sin esta reestructuración, aquellas jurisdicciones que tienen un resultado financiero deficitario lo mantienen en el periodo considerando la proyección”.

Riesgos para la Nación

Al momento de cierre del estudio de la Auditoría, en 2011, “la deuda directa de las 24 jurisdicciones con la Nación ascendía a $ 74.860 millones, instrumentada por préstamos otorgados por la Administración Central, el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial y el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional”.

“En la misma fecha -continúa el informe- la totalidad de los pasivos provinciales de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Chaco explican el 65,4% del endeudamiento total (de las jurisdicciones). Y también en el año 2011, si se considera sólo los pasivos de la provincia con la Nación, las provincias de Bs As, Córdoba, Jujuy, Chaco y Formosa en total representan el 66,5% de estos pasivos”. 

Con estos datos, la AGN sostiene que “los servicios de la deuda provincial contraída con la Administración Central, dada su baja magnitud y extensa maduración, no parecen imponer riesgos a las finanzas públicas nacionales”.

Y aclara: “Los desequilibrios provinciales se explican por la baja participación de los recursos locales (recaudación impositiva y regalías) en el financiamiento de sus actividades, lo que torna imprescindible la asistencia de la Nación por medio de transferencia de recursos automáticos y discrecionales para cubrir brechas financieras”. 

Contrariamente, la investigación completa que “las Jurisdicciones que muestran mayor autonomía financiera tienen la posibilidad de paliar sus desequilibrios a través de la emisión de bonos”, como en el caso de la Ciudad de Buenos Aires.

Autonomía de las jurisdicciones

Por otra parte, la Auditoría dedica un tramo de su informe a explicar que la Autonomía Financiera Provincial es la “capacidad de generar recursos propios en relación con el total de ingresos, con el fin de afrontar con solvencia cualquier estrategia de endeudamiento elegida”. 

Ese concepto puede medirse relacionando los ingresos tributarios propios con los ingresos tributarios totales (en los que se incluye el aporte nacional). En esta comparación, cuanto mayor sea el indicador, mayor será la autonomía de la jurisdicción en cuestión.

¿Para qué sirve esta medición? Es que, siempre según el informe, “el grado de autonomía financiera de cada jurisdicción puede relacionarse con el riesgo que representa para la Nación el hecho de que cada una de ellas asuma compromisos de deuda”.  

Usando esta metodología, el organismo de control concluyó que la jurisdicción con plena autonomía financiera es la Ciudad de Buenos Aires, con un 89,2%. Como ya se dijo, esta performance para la AGN “no constituye un riesgo para la Nación”, lo que le da a la Capital “un alto nivel de manejo de estrategia de endeudamiento”.

Le siguen a la Ciudad, en cuanto a autonomía financiera, la provincia de Buenos Aires (57,3), Santa Fe (40,5%), y Córdoba (36,1%).

Por otro lado, “las jurisdicciones con bajo nivel de autonomía, constituyen un riesgo contingente para la Nación cuando asumen deuda (ya que) la contingencia de pasivos para la Administración Central es plena”.

Aparecen en este extremo de la medición Formosa (con un grado de autonomía del 6,4%), La Rioja (7,7%), y Santiago del Estero (10,4%).

Ante este panorama, la Auditoría afirma: “La Provincia de Buenos Aires posee un alto nivel de autonomía financiera, pero sin sobrepasar el 60%, lo que indica que se tiene que manejar con apoyo de la Nación. Las provincias de Córdoba, Chubut, Santa Fe, Mendoza, Santa Cruz y Neuquén se encuentran en los niveles medios, y sus niveles de deudas debe ser monitoreados para evitar descalces en plazo y renovación de vencimientos. El resto de las provincias posee un bajo nivel de autonomía financiera y no resultaría recomendable su endeudamiento; por lo tanto, la administración de su deuda depende en mayor medida del apoyo nacional”.