¿Qué es la corrupción?, ¿cuáles son las atribuciones y limitaciones de los organismos de control del Estado en su misión de velar por el buen uso de los recursos públicos?, y, en función de ese margen de acción, ¿cuál es el rol de la sociedad civil y sus medios de comunicación en la lucha contra los fraudes? Estos han sido los temas abordados por un español, especialista en la administración de fondos estatales, en un trabajo que ha sido premiado el año pasado por el Tribunal Cuentas de la Unión Europea.

El profesional en cuestión es José Antonio Fernández Ajenjo, abogado y auditor español, y profesor en la Universidad de Salamanca.

Es su tesis, denominada “El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción”, Fernández Ajenjo comienza planteando un debate que se da puertas adentro de los organismos fiscalizadores.

Es que, dice el español, la función de los entes de control, como instituciones creadas por las sociedades democráticas para hacer cumplir el deber de la rendición de cuentas, parece -a simple vista- fácil de definir, y se limitaría a “la protección de los intereses colectivos financieros”. Sin embargo, y pese a que en los últimos tiempos otras temáticas han llamado la atención de la fiscalización pública, como el cuidado del medioambiente, hay un debate entre “dos puntos de vista opuestos”, sobre qué rol deben desempeñar los controladores en la lucha contra la corrupción.

Por un lado, el académico reproduce una “posición mayoritaria” dentro de la INTOSAI (Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores -por sus siglas en inglés), que supone que “los auditores no son policías, por lo que sólo pueden llevar a cabo una labor de prevención contra el fraude”. Y, por el otro, la opinión de quienes entienden que “la investigación de la corrupción fue una de las principales tareas de los auditores públicos”.

Y, en ese contexto, ¿qué es la corrupción? “En las sociedades democráticas, la corrupción es, legalmente hablando, una manifestación de fraude contra el imperio de la ley; en términos democráticos, es un ejemplo de deslealtad a la voluntad del pueblo soberano; y, en términos sociales, priva a los ciudadanos de su derecho a una vida digna, lo que confirma, como Montesquieu señaló, que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él”, sostiene Fernández Ajenjo, y añade elementos de definición propios de su país: “En España hemos decidido proponer un concepto de naturaleza analítica. Sobre esta base, creemos que existe una práctica corrupta si están afectados por un funcionario público (un elemento subjetivo) el incumplimiento de la obligación del servicio (un elemento prescriptivo), y un intento de conseguir beneficios personales ilegítimos (un elemento causal). Además, se ha prestado atención a una serie de elementos contingentes que caracterizan a la mayoría de los actos ilegales de esta naturaleza: el elemento subjetivo de un tercero como agente corruptor, el elemento material del daño potencial a la administración, y el elemento formal de la falta de publicidad de los casos de fraude”.

Ahora bien, plantea el español que ciertos elementos de análisis sobre “el flagelo de la corrupción” tienen un destacado impacto, como los indicadores elaborados por Transparencia Internacional y, de hecho, en su país “hay un nivel medio o alto de satisfacción social con el problema”. Pero, si esta temática se aborda desde los organismos de control, el resultado no es el mismo: “Si la cuestión de la transparencia en relación con el fraude y la corrupción se analiza desde la perspectiva de las instituciones españolas de control financiero, existen claras deficiencias en la medida que, en los informes que se publican, no se hacen referencia explícita a los casos individuales de corrupción descubiertos”.

¿Cómo se controla la corrupción? Más allá de los diversos sistemas de control público creados por las sociedades democráticas, Fernández Ajenjo sostiene que “en el caso de la administración del Estado español, hay algunas instituciones como el Servicio de Inspección, el Consejo de Estado, el Fiscal General del Estado -o de la Contraloría General del Estado-, que a lo largo de su larga historia estuvieron a la vanguardia en la lucha contra la corrupción administrativa. Sin embargo, los controles internos no han demostrado su eficacia en estas áreas porque la autoridad de consultoría sólo lleva a cabo auditorías formales, y la autoridad de control centra sus esfuerzos en las funciones de evaluación y asesoramiento, en detrimento de las tareas de investigación”.

Para completar el cuadro, el auditor agrega que Poder Legislativo español cuenta con instrumentos e instituciones especializadas, como las comisiones de investigación, el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas, “que no sólo contribuyen al control político, sino también a denunciar el flagelo de la corrupción”. Pero -continúa Fernández Ajenjo- “la parte del Estado que prevalece impide a estas instituciones llevar a cabo esa labor con eficacia”, y completa: “Todo esto significa que la lucha contra la corrupción en la actualidad reside principalmente en el papel de la divulgación ejercida por la Sociedad Civil, especialmente en los medios de comunicación, (en) las cuestiones identificadas en el curso de las investigaciones de la autoridad de control, especialmente el sistema de impuestos, y (en) la persecución de actos delictivos por parte de los Tribunales, en colaboración con la Oficina del Ministerio Público”.

A partir de este panorama, el autor de la tesis describe las características de un organismo de control español y su capacidad para luchar contra la corrupción.

Se trata de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), un espacio convertido en el guardián de los fondos, con la función de observar la corrección de los abusos que “inevitablemente se producen en una actividad tan compleja como la ejecución del presupuesto”, dice Fernández Ajenjo.

La IGAE -cuenta el académico- es una institución plenamente incorporada en el gobierno que ejerce el control financiero de los fondos públicos, incluidos los de la UE gestionados por España. ¿Cómo funciona?, lleva a cabo los controles previos de legalidad, y una posterior auditoría de la regularidad jurídica y económica de las operaciones estatales.

Más allá de destacar la autonomía con la que funciona la IGAE, garantizada por la normativa vigente, y el reconocimiento a la jerarquía de sus trabajadores, Fernández Ajenjo muestra “dos importantes limitaciones en los poderes legales que son vitales para la investigación de la corrupción: el acceso libre a los edificios públicos, y la atribución de la autoridad, sin lo cual la total evidencia creíble y válida de los fraudes no se puede obtener”.

Paralelamente al ámbito objetivo de la labor de la IGAE, el auditor razona que si un acto de corrupción es siempre ilegal, pero además incluye factores no tenidos en cuenta por el control interno, como la existencia de una ventaja indebida a los funcionarios o la posible participación de terceros, “la verificación de operaciones fraudulentas y la integridad de los funcionarios no es una prioridad del control financiero interno”.

Analizando más de cerca a la IGAE, Fernández Ajenjo también opina que aquella atribución del organismo de intervenir previamente para prevenir el uso indebido de fondos públicos “es menos eficaz”, en tanto y en cuanto la legislación española “no incluye facultades adecuadas de investigación, como el acceso inesperado a los edificios públicos, la presentación de recursos y reclamaciones, o la restricción de informes desfavorables a los criterios de estricta legalidad en el control de los llamados requisitos básicos”.

El auditor completa la caracterización del organismo de control, manifestando en su tesis que “a pesar de estas limitaciones, la IGAE está expresamente autorizada para investigar las prácticas fraudulentas a través de su Informe Especial, en el que llama la atención sobre hechos que parecen revelar la existencia de actos delictivos, ya sean de carácter administrativo o contable. Sin embargo -completa-, su eficacia en la lucha contra la corrupción tiene la desventaja de ser puramente auxiliar y reactiva, ya que sólo se inicia cuando los signos de fraude han sido detectados por los controles internos”.