Los Objetivos de Desarrollo Sostenible surgen en 2015 como una serie de acciones a nivel mundial para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y mejorar las vidas de las personas en todo el mundo. En esta segunda parte, Sebastián Gil, gerente de Desarrollo de Capacidades de la IDI para OLACEFS (América Latina), analiza el rol de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en el marco de este desafío mundial.  

- Tenemos entendido que la IDI elaboró un Modelo de Auditoría de ODS ¿Cómo es el trabajo que se viene desarrollando? ¿Qué resultados se vienen obteniendo?

- Es correcto; a fines del año 2019 terminamos el desarrollo de la versión piloto del Modelo de Auditoría de ODS de la IDI, conocido como ISAM.

Los antecedentes de este bien público global son varios, y merecen mencionarse brevemente para que se entienda en qué contexto y a partir de qué compromisos y necesidades de las EFS se llevó adelante este proceso. Debe recordarse que tanto los insumos que desarrolla la IDI, como las actividades que implementa, siempre deben vincularse con las necesidades y problemáticas de las EFS, y esta no debía ser la excepción.

En términos de antecedentes, lo primero que debe señalarse es que el compromiso de la INTOSAI con la Agenda 2030 es absoluto. De hecho, en su Plan Estratégico 2017-2022 la INTOSAI incluyó a los ODS como Prioridad Transversal 2, solicitando a las EFS miembros que contribuyan al seguimiento y revisión de los ODS dentro del contexto de los esfuerzos de desarrollo sostenible específicos de cada nación y de los mandatos individuales de las EFS (5).

El compromiso con esta Prioridad Transversal se hizo aún más evidente a partir del INCOSAI (Congreso de INTOSAI) de 2019, en el que al asumir la EFS de la Federación Rusa la Presidencia de INTOSAI, se rubricó la Declaración de Moscú. Allí, además de ratificar el citado compromiso, se definió específicamente la necesidad de proporcionar supervisión externa independiente sobre el logro de los objetivos acordados a nivel nacional.

La efectiva implementación de esta iniciativa se ha implementado a partir de las actividades del Grupo de Trabajo sobre "ODS e Indicadores Nacionales Clave para Desarrollo Sostenible" (liderado por la EFS de la Federación Rusa)  y por su coordinación con la IDI.

En la práctica, mientras que la INTOSAI y el referido grupo han provisto el compromiso al máximo nivel y sus lineamientos generales, es la IDI quien ha reflexionado junto a muy relevantes stakeholders (por caso UNDESA, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas) acerca de una metodología que permitiera conciliar los desafíos que supone auditar los ODS (6), con las evidentes disparidades de capacidad de muchas EFS del mundo. De este ejercicio surgió la ya referida metodología específica para auditar los ODS: el Modelo de Auditoría de ODS de la IDI (ISAM)(7).

Respecto de su alcance, el ISAM se define como una guía práctica acerca de cómo auditar la implementación de los ODS, que pretende servir de apoyo para que los auditores - fundamentalmente de EFS de países en vías de desarrollo -, puedan conducir auditorías de implementación de ODS de alta calidad.

Un elemento fundacional del ISAM es la definición de auditoría de ODS, entendida como la “Auditoría de la implementación de un conjunto de políticas que contribuyen a alcanzar las metas nacionales acordadas vinculadas con una o más metas de ODS”.  

A partir de esta definición, pero también basándose en la factibilidad que brindan la experiencia previa a la formulación del ISAM (8), este pretende concluir acerca de:
• El progreso alcanzado hacia el logro de las metas nacionales acordadas,
• La probabilidad de que la meta sea alcanzada con base en la tendencia presente,
• La pertinencia de la meta nacional en relación con la(s) correspondiente(s) meta(s) de ODS.
• La coherencia e integración de la implementación de las políticas.

En la medida de lo posible, sería deseable que también pueda concluir en términos de:
• inclusión;
• compromiso de múltiples partes interesadas.

De modo explícito, el ISAM también aclara que, de modo consistente con el análisis de coherencia pretendido, la auditoría de implementación de ODS debe planificarse y conducirse a partir de un enfoque integral e integrado del Gobierno. Esto implica que debieran auditarse todas aquellas instituciones que contribuyen de modo relevante al alcance de los resultados por parte de la política pública en cuestión (9).  

Respecto de las actividades que se vienen desarrollando, al momento de lanzar la versión piloto del ISAM se pensó en llevar adelante distintas auditorías cooperativas piloto para testear su aplicabilidad y robustez, más allá de lo que se suponía o sabía en el momento. Estas iniciativas fueron:
1) la Auditoría Cooperativa de Compras Públicas Sostenibles utilizando análisis de datos (conocida como CASP y vinculada al ODS 12.7), implementada en OLACEFS junto a catorce EFS
2) la Auditoría Cooperativa sobre la Robustez y Resiliencia de los Sistemas Nacionales de Salud (vinculada al ODS 3.d), implementada con 40 de las regiones de ARABOSAI, ASOSAI, CAROSAI, OLACEFS y PASAI 
3) la Auditoría de eliminación de la violencia contra la mujer dentro de la pareja, implementada con la EFS de Uganda.

En relación a los resultados obtenidos, para brindar una respuesta nos concentraremos en la primera de estas auditorías, ya que es la única que a la fecha ha generado informes de auditoría y que además se ha implementado en nuestra región de OLACEFS.

Los resultados obtenidos se exponen considerando dos dimensiones; por un lado, reflexionando acerca del uso y aplicabilidad del ISAM - lo cual se relaciona con las conclusiones y recomendaciones que a partir de su uso las EFS pudieron realizar a sus gobiernos -, y por el otro el impacto sobre las EFS en términos de desarrollos de capacidades (10).  

En términos de resultados y reflexiones acerca de la aplicación del ISAM – y teniendo presente el gran condicionante que supuso el COVID-19 -, podemos citar los siguientes:
• Si bien la complejidad de los ODS hace que el tema sea per se desafiante y complejo, el ISAM ES muy interesante y potencialmente útil para muchas EFS 
• Resulta aún más desafiante para EFS que no tienen una práctica robusta en auditoría de desempeño (auditoría de gestión) ni conocimiento acera de los ODS y las dimensiones en las que se basa e interconexiones entre sus metas
• Se debe entender que una auditoría de implementación de los ODS no es lo mismo que una auditoria en un tópico de los ODS
• Es relevante saber cómo avanzar en las auditorías de metas ODS cuando se da la situación – bastante frecuente – de que las metas nacionales no están formalizadas
• Es relevante tener conocimiento y experiencia acerca de la materia de auditoría asociada a la meta ODS seleccionada (en este caso las compras públicas sostenibles)
• Resulta una novedad para muchas EFS aprehender y aplicar el Enfoque Integrado de Gobierno que requiere la auditoría de la implementación de una política pública (como es el caso ala auditar metas de ODS) 
• Resulta una novedad para muchas EFS aprehender y aplicar el principio de la Agenda 2030 de 
• “No Dejar a nadie atrás” (LNOB)
• Progresivamente las EFS están encontrando el valor agregado de entender el concepto del “involucramiento con múltiples partes interesadas”

En términos de desarrollo de capacidades, vemos que en general las EFS han:
• Experimentado una metodología robusta para auditar los ODS, consistente con los estándares internacionales (ISSAI)
• Aprehendido la complejidad de auditar los ODS, toda vez que se trata de auditar la implementación de una política pública 
• Incrementado su conocimiento y la experiencia en la auditoría de los ODS
• Incorporado una nueva perspectiva para mirar la contratación pública, que incluye su carácter estratégico y potencialmente sostenible
• Ejercitado la auditoría remota
• Incorporados elementos propios del análisis de datos, tanto enfoques para resolver problemáticas comunes como conocimiento de software para trabajar con bases de datos

Se esperaría que este desarrollo de capacidades se consolide y profundice a partir de sucesivas auditorías de ODS.

- Pensando en Argentina ¿Cómo se realiza el control de ODS en la AGN? Teniendo en cuenta que somos un país federal ¿Es posible compatibilizar acuerdos básicos para fiscalizar los ODS con los mandatos legales de cada organismo?

- Como sucede alrededor del mundo, las auditorías de ODS implementadas en nuestros país son – en términos agregados - insuficientes considerando la cantidad de objetivos y metas, no responden a un conocimiento de los compromisos objetivo/meta priorizados por el gobierno, ni son - en general  - parte de una estrategia o secuencia y, sobre todo, usan una metodología híbrida, que no termina de incorporar las complejidades de auditar los ODS. En algunos casos, los mandatos vigentes pueden limitar de modo sustantivo la posibilidad de llevar adelante este tipo de auditorías.

Como es natural en tanto organismo rector del sistema de control externo, a partir de su relevante experiencia instrumentando auditorías de gestión, la AGN lidera claramente el proceso de implementación de auditorías sobre los ODS. Desde la IDI nos consta que ha habido un sistemático trabajo avanzando en este sentido, alimentado no sólo por el compromiso de la institución con el rol que les cabe a las EFS en relación a la Agenda 2030 (a su vez consistente con la presentación de los Informes Voluntarios Nacionales por parte del Gobierno), sino por el activo rol que en relación a los ODS ejerce al liderar la Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) de OLACEFS. El aprovechamiento de las capacitaciones regionales en la materia también alimenta esta percepción. No obstante, si bien resulta un hecho incontrastable que la cantidad de auditorías “de ODS” ha aumentado a un ritmo creciente, aún se observan varios de los elementos señalados precedentemente.

Al afirmar esto, no me estoy refiriendo a que un número relevante de estas auditorías no forman parte de una estrategia o secuencia apoyada en un conocimiento de los acuerdos asumidos por el gobierno, y que más bien sigan una lógica de tópicos (o de silos) asociado al alcance de las distintas gerencias generales y unidades. Aunque es algo desde ya a corregir, es bastante natural en una organización con la estructura de la AGN, y no es por lo tanto lo que requiere la más pronta atención.

En realidad la mayor preocupación es que exista un consenso metodológico que permita asumir que las auditorías que se implementan efectivamente incorporen tanto los principios y aspiraciones de la Agenda 2030, como las complejidades de auditar la implementación de una política pública. Esto implica incorporar conceptos como No dejar a nadie atrás o las dimensiones económica, social y política, como implementar un enfoque integrado de gobierno, entre otros. El ISAM puede desde luego no ser la solución ideal a estas carencias, pero sin duda estos son temas a incorporar. Llevar adelante una meta de ODS (no referimos siquiera a un objetivo) supone la implementación de una política pública en la que confluyen diversos actores institucionales (del sector público y privado), que requiere coordinaciones a distintos niveles (tanto horizontales como verticales hasta su localización) y esta complejidad debe ser incorporada. Del mismo modo deben insertarse las dimensiones propas de la agenda y los principios como No dejar a nadie atrás. Este creo que es el aspecto metodológico que se debe abordar, de modo que, al tiempo que se captan estas complejidades también se llega a un método común aplicable a lo largo de la institución.

Si bien este sería – desde mí percepción - el aspecto a priorizar, para abordar el tema de un modo integral se requiere una estrategia que se apoye en tres pilares:
• Pilar metodológico: ya referido; el método a usar (ISAM es una opción posible)
• Pilar estratégico: la decisión de qué metas auditar y siguiendo qué secuencia (derivado de la comprensión de las metas que han sido priorizadas por el gobierno y de aquellas que son de interés para la AGN)
• Pilar estructural: la conformación de una unidad/es en las que recaigan las auditorías de ODS, que al tiempo de aprehender la metodología, puedan acumular experiencia, retroalimentar el proceso de auditoría a partir de las lecciones aprendidas, y replicar sistemáticamente considerando la cantidad de metas priorizadas (sobre las 169 posibles) y la frecuencia esperable de estas auditorías (considerando el plazo de 2030, que en algunos casos es incluso previo a esa fecha).

Una vez consolidado el progreso en el sentido de los tres pilares referidos, será deseable que la AGN pueda replicar estos “acuerdos básicos” de un modo federal. No obstante, deben tenerse presente las limitaciones impuestas por los mandatos de muchas de las entidades de control subnacionales (provinciales y municipales), que no permiten la implementación de auditorías de gestión o desempeño. Este es un punto a revisar desde los poderes legislativos provinciales, sobre todo considerando que los ODS deben “aterrizarse localmente” (o “localizarse”), haciendo de los actores subnacionales necesarios partícipes fundamentales para la concreción de los ODS.

Lamentablemente, estos mandatos – con la relevancia que poseen considerando otros factores – condicionan la capacidad de trasferir “el modelo AGN”, ya que al no contar con la posibilidad de implementar auditorías de gestión, no se puede hablar de resultados en la persecución de una meta, sino versar acera de su cumplimiento con una determinada norma/s; un objetivo distinto al esperado para una auditoría de ODS.

- La ciudadanía suele pensar en la lucha contra la corrupción en términos de delito ¿Qué es lo que hacen las EFS a nivel regional en materia anticorrupción?

- La lucha contra la corrupción es uno de los elementos presentes en la agenda de OLACEFS desde hace varios años, recogida tanto por iniciativas a nivel global (particularmente relativas a la implementación de la UNCAC, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción), como a partir del trabajo del Comité de Creación de Capacidades (liderado por la EFS de Brasil) identificando necesidades, como por las varias intervenciones en los diversos foros y reuniones regionales.

Ello se ha traducido en diversas iniciativas de activo apoyo a determinadas EFS por parte de la OCDE, en el compromiso de diversos stakeholders y en la formalización de acuerdos de cooperación a nivel regional. Ejemplos recientes en estos sentidos – entre varios -, son los acuerdos de la región con Alliance for Integrity, con IACA (Academia internacional Anti-corrupción) y el vigente Proyecto Anti-corrupción de la GIZ (cooperación alemana).

En el caso de la IDI, se debe señalar que a partir del compromiso de la INTOSAI con este tema, la IDI ha lanzado hace ya algunos años la iniciativa “EFS en Lucha contra la Corrupción” (“SAIs Fighting Corruption”) en la que se trabajó con casi 60 EFS de todo el mundo con tres componentes: una auditoría para entender cuál era el marco institucional de los gobiernos para prevenir la corrupción, una evaluación del “sistema ético” de las EFS considerando el estándar internacional “ISSAI 130 Código de Ética” (que derivó en un Plan de Acción para atender las brechas identificadas) y una plataforma para la relación entre las EFS y la ciudadanía. Esta iniciativa también se implementó con 12 EFS de OLACEFS, y tuvo resultados muy positivos – la AGN participó activamente en los dos primeros componentes –, lo cual derivó en la mayor instalación del tema a nivel de las EFS y a la existencia de una “inercia anti-corrupción” en la región. Particularmente en términos de EFS, algunas como las de Chile, Ecuador, Guatemala y Perú– por citar sólo algunos ejemplos – han demostrado un compromiso muy activo con el tema.

Ahora bien, no necesariamente la “inercia” referida está a la altura de las expectativas de la ciudadanía, que muchas veces espera la materialización de un enfoque sancionatorio o punitivo más que el enfoque preventivo. Ello requiere enfatizar que esta capacidad (la llamada función jurisdiccional) no es propia de todos los modelos de auditoría, ciertamente no el de la AGN. Si bien ello puede derivar en la insatisfacción de la ciudadanía, es una función que bajo el modelo de contralorías o Modelo de Westminster, las EFS  no poseen. Sí se les puede pedir que informen debidamente al Poder Judicial – o la autoridad judicial que aplique en cada caso, pero bajo el modelo vigente la AGN y otras EFS (bajo el modelo actual) no denuncian, juzgan o sancionan. No obstante, debo subrayar que el tema si está en la agenda y que mucha EFS  de la región trabajan mucho en términos de prevención.

(1) Se descarta que las nuevas autoridades de INTOSAI rarificarán y hasta acelerarán el compromiso con los ODS.

(2) Lo cual exige – entre otros aspectos - llevar adelante un enfoque integrado de gobierno (WoG) y de aplicar el principio de No dejar a nadie atrás (LNOB) de la Agenda 2030.

(3) Más allá de los compromisos asumidos, desde la perspectiva de la IDI un antecedente fundamental para comprender cuál es el rol que en la práctica podían tener las EFS en relación con los ODS ha sido la “Auditoría de Preparación para Auditar los ODS”. Allí participaron 73 EFS (de África, Asia, el Caribe, Europa, América Latina y el Pacífico) que permitió arribar al documento “¿Están las Naciones Preparadas para Implementar la Agenda 2030?” entendiendo cómo los gobiernos se preparaban para implementar la agenda, pero también que rol le cabía a las EFS.

(4) Me refiero al ya citado proceso que llevó a su formulación y documentos generados.

(5) Otra de los desafíos del ISAM.

(6) Habiendo transcurrido un plazo tan breve desde la emisión de los informes, y no habiéndose aún culminado los restantes pilotos estas reflexiones no deben considerarse como concluyentes u oficiales, sino provisorias y orientativas.