Sebastián Gil: "Trabajamos para contribuir al desarrollo de las capacidades de las EFS"

Sebastián Gil es, desde 2018, Gerente de Desarrollo de Capacidades de la IDI para OLACEFS (América Latina), además coordina múltiples iniciativas con Entidades Fiscalizadoras de la región y trabajó durante más de 20 años en la Auditoría General de la Nación. En diálogo con El Auditor.info conversó sobre su labor actual y los desafíos que tienen por delante los organismos de control.

- ¿Qué es y qué funciones tiene la Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI (IDI)?

- Referir a la IDI exige primero precisar qué es la INTOSAI. Se trata de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), que son las máximas entidades de control de cada país. La INTOSAI nuclea a más de ciento noventa EFS, entre ellas la Auditoría General de la Nación. Desde noviembre de este año la EFS de Brasil (Tribunal de Cuentas de la Unión) asumirá la Presidencia de INTOSAI.

La INTOSAI tiene por objetivo general, contribuir a que las EFS cumplan con su mandato y rol en sus respectivas sociedades, para lo cual promueve el intercambio de ideas, experiencias y conocimientos entre las EFS, las organizaciones internacionales y otras partes interesadas que integran el sector de la auditoria gubernamental. Se estructura a partir de cuatro grandes metas – y comités homónimos -, vinculadas con normas profesionales, con el desarrollo de capacidades, con compartir servicios de conocimiento y con maximizar el valor de la INTOSAI como una organización internacional; metas que se instrumentan a partir de comités homónimos.

Más allá de objetivos y estructura, también debe agregarse que es usual que en el marco de los congresos de INTOSAI (que suceden cada tres años), la nueva Presidencia defina una serie de áreas de interés principal. Por ejemplo, en el congreso de 2019 se estableció que el enfoque de la INTOSAI en la independencia de las EFS, los estándares internacionales y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Ahora bien, para instrumentar el trabajo de las EFS en relación a estas áreas de interés, el uso de estándares y en general el desarrollo de sus capacidades, la INTOSAI se apoya en gran medida en la Iniciativa de Desarrollo de INTOSAI (IDI).

La IDI fue creada en el año 1986; funcionando hasta el año 2000 en la Oficina del Auditor General de Canadá y desde 2001 en la Oficina del Auditor General de Noruega. Debe aclararse que si bien es un órgano dentro de la estructura de INTOSAI, posee autonomía legal, independencia económica y organizativa, y que funciona a partir del apoyo del apoyo formal del Parlamento noruego. Se aclara que si bien la IDI trabaja con todas las EFS de INTOSAI, concentra sus esfuerzos en aquellas pertenecientes a países en desarrollo (aproximadamente 145 EFS).

A partir del mandato de INTOSAI, la IDI tiene por objetivo colaborar efectivamente para que las EFS contribuyan a la mejora de la gestión pública en beneficio de sus sociedades. Cómo se traduce esta colaboración es algo que ha variado y lo cierto es que, desde su creación la IDI ha ampliado tanto su modelo de negocio, de “proveedor de capacitación” a “desarrollador de capacidades” como las temáticas con las que trabaja. En este último sentido, y a partir del reconocimiento de las distintas necesidades que tienen las EFS, si bien continúa trabajando para la profesionalización de los auditores y la calidad de las auditorías, también se ha diversificado para que las EFS abarquen temas de relevancia (por ejemplo en áreas como lucha contra la corrupción, los ODS y el cambio climático), para que mejoren el impacto de sus trabajos y se apoyen en el avance tecnológico. En relación con cuestiones vinculables con la gobernanza de las EFS, tiene por un lado un activo rol brindándoles alternativas ante temas de falta de independencia y promoviendo un enfoque preventivo, al tiempo que ha desarrollado herramientas para la evaluación de su desempeño (herramienta MMD- EFS), la gestión estratégica y el desarrollo de planes estratégicos institucionales. La gobernanza de las TICs y el trabajo sobre los componentes de recursos humanos, así como el trabajo en relación con aspectos transversales como el género, la inclusión y la ética, son también elementos que la IDI considera en sus varias iniciativas. Por último, al tiempo que tiene la predisposición para brindar apoyo bilateral a EFS que se desempeñan en contextos desafiantes, también articula la relación entre éstas y diversos donantes.

- ¿En qué consiste el “desarrollo” al que se hace referencia y cómo la IDI lleva adelante esta tarea?

- Decíamos que la IDI ha variado su modelo de negocio – su forma de llevar adelante su actividad -, de proveedor de capacitación a desarrollador de capacidades. ¿Qué significa esto? Básicamente esta pregunta se responde señalando que si bien la capacitación es una condición necesaria para generar cambios positivos en las EFS, no es una condición suficiente. A lo largo de los años, la IDI ha comprobado que la falta de articulación entre estas capacitaciones y el trabajo de los auditores ha redundado más en el desarrollo profesional de quienes atendían estos cursos, que en mejoras de calidad en auditorías específicas o impactos positivos a nivel de capacidades institucionales. Y si bien existen muchos otros factores que pueden incidir parea lograr los resultados pretendidos, se ha entendido que el verdadero desarrollo de capacidades se puede alcanzar cuando por lo menos el componente educativo y su inmediata aplicación práctica se integran como parte de un mismo proceso.

En ánimo de otorgar robustez - y previsibilidad - a la intención de materializar el impacto de la intervención de la IDI en términos de desarrollo de capacidades, todas sus iniciativas conllevan la firma de un Acuerdo de Compromisos en el que se definen obligaciones de las partes. En el caso de las EFS, más allá de la inclusión del proceso en su plan anual, se busca que se cumpla con un determinado perfil de equipo, que a este se le otorgue el apoyo y tiempo requeridos, y que tenga la estabilidad necesaria. Por su parte la IDI, se compromete a generar las condiciones para llevar el compromiso adelante, tanto mediante la provisión de una plataforma que permita el intercambio y documentación del proceso y que sirva de repositorio de contenidos, como el apoyo sistemático hasta la culminación del proceso (en la mayoría de los casos la emisión de la auditoría) a través de un equipo de especialistas en metodología y contenidos. Incluso en el contexto de pandemia, al hacerse evidente la diversa capacidad de las EFS para re-organizarse y para mutar rápidamente hacia el trabajo online, la IDI adaptó su modelo, tanto para hacerlo viable a una mayor demanda, como para ser esta interacción más inclusiva y flexible.

Más allá de esta adaptación, el proceso asociado a la idea de desarrollo de capacidades de la IDI incluye tanto instancias presenciales de reflexión e intercambio entre pares, como talleres de lecciones aprendidas, así como  – cuando se trata de auditorías – procesos independientes de aseguramiento de calidad (considerando los estándares internacionales de auditoría que apliquen). Naturalmente, considerando el proceso de diseño y formulación previos y los múltiples componentes referidos, esta forma de trabajo – este modelo de negocio - es naturalmente más demandante y redunda en procesos más largos que los de un curso relacionado estrictamente con el aspecto metodológico (que según el caso pueden variar entre tres meses de tratarse de un proceso de aseguramiento de calidad, o de digamos año y medio al hablar de una auditoria cooperativa de ODS o del desarrollo de un plan estratégico institucional), pero se ha comprobado que el nivel de integración de la metodología y contenidos es mucho mayor y, más relevante aún, que la probabilidad de impactar positivamente en el desarrollo de capacidades de las EFS es mucho mayor.

Un ejemplo de ello en la región ha sido la iniciativa EFS en lucha contra la corrupción implementada entre 2019 y 2020 junto a doce EFS de la región de OLACEFS, y a partir de la cual no sólo se han identificado las estructuras preventivas de la corrupción vigentes en cada uno de los gobiernos (como producto del componente de auditoría de la iniciativa), sino que las EFS han revisado sus propios sistemas de integridad, incluyendo la generación o revisión de sus códigos de ética y la estructura relacionada con este aspecto central de su gobernanza.

La IDI también reconoce que si bien este modelo de negocio es el que mejor se ajusta a la idea de desarrollo de capacidades, en el sentido de que puede apoyar el ciclo completo que va desde la capacitación para, hasta el aseguramiento de calidad de una auditoría (por citar el ejemplo clásico), también entiende que este proceso se lleva adelante trabajando con un único equipo (quizás dos) de la EFS, con lo cual el impacto a nivel institucional requiere del compromiso de la EFS para que los integrantes de ese equipo repliquen internamente los contenidos, prácticas y revisiones sobre los procesos y metodologías sugeridas – si hubiere – incorporados, lo cual lamentablemente no siempre sucede.

Por ello, aún reconociendo el potencial menor impacto en términos de desarrollo de capacidades (en el sentido de que no hay una aplicación inmediata de los conocimientos), mantiene iniciativas en las que se trabaja exclusivamente en la capacitación sobre los tres principales tipos de auditorías (Financiera, de Cumplimiento y de Gestión). Es el caso de la iniciativa PESA–P, de Educación Profesional para Auditores de EFS. No obstante, considerando que se trata de una iniciativa diseñada para la certificación, sus contenidos son muy detallados y posee un riguroso componente de examen. Lamentablemente la versión en español del PESA-P recién estará disponible en 2024.

- ¿Cuál es tu rol ahí?
- Naturalmente, para lograr la efectiva interacción con las EFS de todo el mundo, INTOSAI requiere apoyarse en organizaciones regionales (ver debajo). Estas se han definido en función de criterios geográficos primero, y en algunos casos considerando el idioma (1).  

Yo me desempeño como Gerente de Desarrollo de Capacidades de la OLACEFS, que comprende a las veintidós EFS no anglo- parlantes de América del Sur, América Central y el Caribe (2). Este conjunto representa a los denominados miembros plenos de OLACEFS (entre los que se encuentra AGN), aunque también hay 28 miembros asociados, entre ellos tanto EFS de países fuera de la región de OLACEFS (caso Tribunal de Cuentas de Portugal, de España y de Italia), como EFS Subnacionales (mayormente de Brasil pero algunas de Argentina, caso Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Fe y el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires), EFS Municipales, Asociaciones de EFS Subnacionales e Institutos de Investigación relacionadas con EFS. En total serían más de 50 instituciones, aunque nuestro trabajo se desarrolla fundamentalmente con los 22 miembros plenos.

Entre los órganos más relevantes de OLACEFS también figuran su Presidencia (actualmente ejercida por la EFS de Perú, aunque pronto asumirá la EFS de Paraguay), la Secretaría General (actualmente a cargo de la EFS de Chile, aunque pronto asumirá la EFS de México), diversos comités (el más relevante de ellos el de Creación de Capacidades, presidido por la EFS de Brasil), comisiones y grupos de trabajo (3).

Mi función como Gerente de Desarrollo de Capacidades supone llevar adelante dos roles, por un lado como stakeholder management, o sea gerenciar la relación con las EFS, cuerpos regionales y partes interesadas, y por el otro el de programme management, vinculado con la gestión para, o la coordinación de la implementación de iniciativas en la región. También supone el intercambio con colegas de la IDI, y eventual enlace con distintos actores regionales.

En la práctica ello supone una regular interacción para entender cuáles son las necesidades de las EFS de la región y las tendencias presentes (la demanda), para ver cómo ello se puede calzar con las iniciativas en las que está trabajando la IDI (la oferta). Desde luego que en algunos casos la relación tiene algunos elementos estratégicos que considerar pero está claro que nosotros trabajamos fundamentalmente para contribuir al desarrollo de las capacidades de las EFS, fundamentalmente de las pertenecientes a países en desarrollo o que trabajan en escenarios de mayor incertidumbre (4).

Es de cualquier modo un ejercicio desafiante, ya que por un lado OLACEFS es una región muy activa y con múltiples cuerpos regionales y stakeholders, mientras que por el otro, la “oferta” de la IDI se ha multiplicado en los últimos años. Hoy hay varias iniciativas que se desarrollan - o que se planean implementar - en la región, o que afectan a sus EFS o demandan su aporte, y que se vinculan tanto con temas de independencia y gobernanza como con la profesionalización de los auditores y la relevancia de los tópicos de auditoría. Es además una región ávida por recursos de financiamiento, lo cual implica interactuar con donantes varios.

A manera de ejemplo de lo que se está haciendo en la región, mientras estamos culminando la auditoría cooperativa que sirve de piloto del Modelo de Auditoría de ODS de la IDI y otra auditoría coordinada vinculada al manejo de los fondos de emergencia COVID-19, se está promediando la iniciativa vinculada con el desarrollo de planes estratégicos institucionales, se están discutiendo mecanismos para robustecer la independencia y para materializar el mayor impacto de las auditorías (incluidas discusiones con los poderes legislativos). Complementariamente, en la Asamblea General de OLACEFS que acaba de culminar en México, presentamos iniciativas vinculadas con el cambio climático y con auditar políticas públicas que permitan el acceso a mejores condiciones para los sectores más vulnerables de la sociedad.

- La ciudadanía suele pensar en la lucha contra la corrupción en términos de delito ¿Qué es lo que hacen las EFS a nivel regional en materia anticorrupción?

- La lucha contra la corrupción es uno de los elementos presentes en la agenda de OLACEFS desde hace varios años, recogida tanto por iniciativas a nivel global (particularmente relativas a la implementación de la UNCAC, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción), como a partir del trabajo del Comité de Creación de Capacidades (liderado por la EFS de Brasil) identificando necesidades, como por las varias intervenciones en los diversos foros y reuniones regionales. 

Ello se ha traducido en diversas iniciativas de activo apoyo a determinadas EFS por parte de la OCDE, en el compromiso de diversos stakeholders y en la formalización de acuerdos de cooperación a nivel regional. Ejemplos recientes en estos sentidos – entre varios -, son los acuerdos de la región con Alliance for Integrity, con IACA (Academia internacional Anti-corrupción) y el vigente Proyecto Anti-corrupción de la GIZ (cooperación alemana). 

En el caso de la IDI, se debe señalar que a partir del compromiso de la INTOSAI con este tema, la IDI ha lanzado hace ya algunos años la iniciativa “EFS en Lucha contra la Corrupción” (“SAIs Fighting Corruption”) en la que se trabajó con casi 60 EFS de todo el mundo con tres componentes: una auditoría para entender cuál era el marco institucional de los gobiernos para prevenir la corrupción, una evaluación del “sistema ético” de las EFS considerando el estándar internacional “ISSAI 130 Código de Ética” (que derivó en un Plan de Acción para atender las brechas identificadas) y una plataforma para la relación entre las EFS y la ciudadanía. Esta iniciativa también se implementó con 12 EFS de OLACEFS, y tuvo resultados muy positivos – la AGN participó activamente en los dos primeros componentes –, lo cual derivó en la mayor instalación del tema a nivel de las EFS y a la existencia de una “inercia anti-corrupción” en la región. Particularmente en términos de EFS, algunas como las de Chile, Ecuador, Guatemala y Perú– por citar sólo algunos ejemplos – han demostrado un compromiso muy activo con el tema.

Ahora bien, no necesariamente la “inercia” referida está a la altura de las expectativas de la ciudadanía, que muchas veces espera la materialización de un enfoque sancionatorio o punitivo más que el enfoque preventivo. Ello requiere enfatizar que esta capacidad (la llamada función jurisdiccional) no es propia de todos los modelos de auditoría, ciertamente no el de la AGN. Si bien ello puede derivar en la insatisfacción de la ciudadanía, es una función que bajo el modelo de contralorías o Modelo de Westminster, las EFS  no poseen. Sí se les puede pedir que informen debidamente al Poder Judicial – o la autoridad judicial que aplique en cada caso, pero bajo el modelo vigente la AGN y otras EFS (bajo el modelo actual) no denuncian, juzgan o sancionan. No obstante, debo subrayar que el tema si está en la agenda y que mucha EFS  de la región trabajan mucho en términos de prevención.

- A partir de la pandemia muchos organismos se iniciaron en el camino de la digitalización, otros la profundizaron. ¿Cuáles son los avances y obstáculos en las auditorías desde el punto de vista digital?

- La digitalización de las auditorias tiene varios aspectos que considerar. Por un lado, se debe pensar en una mayor automatización de los procesos de auditoría, pero también acerca de la capacidad de trabajar con bases de datos, lo que supone desarrollo de capacidades y provisión de equipamiento para el auditor, así como acuerdos con los auditados sobre el acceso y uso de sus bases de datos.

Respecto de la automatización de los procesos de auditoría, no existe tal cosa como un sistema que se ajuste a todos los tipos de auditoría y exámenes especiales que realizan las EFS, por lo tanto se debe trabajar sobre sistemas customizados que se adapten al trabajo del auditor y no al revés. Deben ser al mismo tiempo sistemas que no impliquen una duplicación del trabajo y que sean seguros desde el manejo de la información y los papeles de trabajo. Esto es ya un gran reto para muchas EFS nacionales, y desde ya para muchas otras subnacionales. La experiencia de la AGN adaptando el sistema SICA desarrollado por la Contraloría General de la República de Chile, una EFS con un mandato más limitado que el de la AGN, puede graficar las complejidades y desafíos a la hora de instrumentar estos procesos.

Desde luego que sin datos que auditar o capacidades y sistemas para hacerlo, nos quedaríamos sólo con la automatización de procesos, que es de por sí positiva, pero que supone estar a mitad de camino de la mentada transformación digital, o auditoría digital. Como se ha dicho, aquí se debe trabajar tanto en el frente interno como en el frente externo para contar tanto con la capacidad como con el acuerdo para auditar mediante el acceso a las bases de datos de los auditados.

Respecto del desarrollo de capacidades, más allá de las técnicas y herramientas vinculadas con el análisis de datos propiamente dicho, se deben desarrollar capacidades relativas al acceso y manejo de bases de datos existen especialistas en la región que vienen trabajando mucho en este sentido, incluso en Argentina, y que con el apoyo de sus EFS pueden dar un tremendo impulso a este proceso (5). Es relevante que quienes ejerzan ese rol pertenezcan al universo de las EFS de modo que puedan proveer una capacitación que se ajuste a los diversos mandatos y aspectos contextuales de las EFS. Entre los casos regionales de gran desarrollo que podrían observase se encuentran el de la Contraloría General de Colombia – con el trabajo de su Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI) – el Tribunal de Cuentas de la Unión – con sus ya clásicos seminarios de análisis de datos, sus áreas de innovación y la producción de su renombrado instituto Serzedello Corrêa. También la Comisión de Tecnologías de Comunicación e Información de OLACEFS (CTIC, presidida por la Auditoría General de la Nación) puede hacer un gran aporte en este sentido. Un documento de referencia regional es el cuestionario recientemente elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo acerca de las capacidades, necesidades e innovación de las EFS de la región en términos de tecnologías digitales.

Se entiende desde ya, que este proceso debe complementarse con acuerdos específicos con los auditados que permitan el acceso a las bases de datos así como protocolos relativos a aspectos de seguridad en su manejo. Para ello, el apoyo de la alta dirección de las EFS es fundamental.

- ¿Cuáles crees que son los próximos desafíos para las EFS de la región? ¿Y para la AGN en particular?

- Las EFS de OLACEFS son muy activas en el proceso de identificación de sus necesidades y de las tendencias presentes. En ese sentido la mayoría de los desafíos y necesidades de las EFS se reflejan en los planes de corto y mediano plazo de la región y de sus diversos grupos. En particular, el Comité de Desarrollo de Capacidades (liderado por la EFS de Brasil) trabaja mucho en este sentido.

Actualmente – y expreso lo siguiente luego de haber regresado de la Asamblea de OLACEFS en México– estos desafíos fueron en gran medida captados por la llamada “Declaración de Oaxaca”, que definirá la agenda del corto y mediano plazo en la región. Entre estos temas podemos citar:
• El conocimiento de los compromisos asumidos por los gobiernos nacionales y locales relacionados con cambio climático y con la reducción del riesgo de desastres.
• El fortalecimiento de los espacios de diálogo con el Poder Legislativo, particularmente con relación al ciclo presupuestario, desde su elaboración hasta la rendición de cuentas.
• La intensificación y fortalecimiento de las auditorías sobre de ODS, priorizando las vinculadas al ODS 13 (“Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”).
• El sistemático enriquecimiento de las metodologías, enfoques y herramientas tecnológicas para la labor de auditoría.
• La consolidación en un repositorio común del conocimiento derivado de las múltiples auditorías coordinadas implementadas.
• La adopción de las GUID 5330 “Orientaciones sobre la Auditoría de Gestión de Desastres”, con énfasis en la identificación de indicios de corrupción durante el ciclo del desastre.
• La promoción de implementación de talleres SAINT (vinculada a integridad) entre las instancias de gobierno vinculadas con los temas de cambio climático y reducción de desastres.
• Compartir conocimientos en material de prevención de crisis en estados insulares con otras reginoes de INTOSAI, particularmente CAROSAI (EFS no hispanófonas del Caribe)
• La promoción de la cooperación regional para compartir herramientas y buenas prácticas tecnológicas que permitan un rol activo de las EFS contra el cambio climático.
• El fortalecimiento del rol de las EFS en la lucha contra el cambio climático, para incorporar progresivamente auditorías que aborden tanto el aspecto de la adaptación como de la mitigación.
• El apoyo de las iniciativas globales que permitan contar con información técnicamente apropiada para la toma de decisiones en materia de cambio climático.

Complementariamente, se puede referir – como se ha mencionado previamente - a la necesidad de contar con un enfoque en relación a los ODS que devenga de un abordaje integral que incorpore los pilares estratégico (qué metas se auditan, porque y cuándo), metodológico (mediante qué método) (6) y estructural (con qué equipo/s, considerando la necesaria frecuencia de estas auditorías).

Por último, existen algunos temas que se han planteado a nivel global y sobre los cuales las EFS de la región han manifestado interés, y que seguramente se implementarán en los próximos años en América Latina. Es el caso de iniciativas que tienen que ver con la profesionalización de los auditores, con trabajar para incrementar el impacto de las auditorías (incluida la relación con el Poder Legislativo), con pensar el trabajo del auditor desde el género y la inclusión, con robustecer las auditorías desde lo tecnológico y con trabajar a favor de la gobernanza de las TICs. En términos más relacionados con las regiones que con las EFS, a partir del Informe Global del Estado de las EFS2020 y de las experiencias de implementación de iniciativas de evaluación de desempeño (MMD-EFS) y elaboración de planes estratégicos, se está trabajando para dotar a las regiones de una mayor capacidad para la gestión estratégica.

Entendemos que varios de estos desafíos aplican al caso de AGN, aunque en algunos aspectos posee una ventaja comparativa, asociada con la capacidad de sus profesionales y con toda la experiencia acumulada presidiendo la CTPBG, CTIC y su destacado rol en EFSUR. No obstante debo señalar que hemos hablado hasta ahora en términos agregados, en relación a un conjunto representativo de EFS de la región. De referirnos a una EFS en particular – en este caso la AGN – deberíamos netear los “desafíos” referidos con la misión, recursos y visión particular de esta EFS. Emitir un juicio concluyente sin llevar adelante ese ejercicio no sería el mejor enfoque.

(1) Existe un conjunto reducido de EFS – unas 10 en el mundo – que han decidido no pertenecer a ninguna organización regional. Los casos más notables son los de la Government Accountability Office o GAO (de EE.UU.), la Oficina del Auditor General (Canadá) y la National Audit Office (Reino Unido).

(2) Se trata de las EFS de Argentina, Belice, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Curacao, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Rep. Dominicana, Uruguay y Venezuela. 

(3)  La AGN preside la Comisión de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) y la Comisión de Tecnologías de Información y Comunicaciones (CTIC).

(4) El criterio utilizado para definir a qué EFS podemos ayudar con financiamiento y a quienes no, es la denominada “lista DAC” de la OCDE.

(5) Un ejemplo de las instancias que típicamente afrontaría una EFS al trabajar con análisis de datos se puede encontrar en el documento de Sebastián Parada Ramos y Martí Pablo Rubione elaborado en el marco de la iniciativa CASP “El análisis de datos y su aplicación en auditorías de desempeño. Abordajes para la Auditoría Cooperativa de Compras Públicas Sostenibles utilizando análisis de datos (CASP)” (2020).

(6) Aquí cabe referir nuevamente al Modelo de Auditoría de ODS de la IDI (ISAM).