Se complica la relación entre Nación y Provincia por un impuesto con futuro incierto

En las últimas semanas el Impuesto País (Impuesto para una Argentina Inclusiva y Solidaria) cobró relevancia en el debate legislativo y puso en evidencia nuevamente el complejo entramado de intereses provinciales y nacionales ante la perspectiva de un mayor federalismo impositivo.

El pedido de los gobernadores de la coparticipación del Impuesto país permitiría a las provincias tener mayores recursos para abordar necesidades específicas y de carácter local. Sin embargo, la continuidad del mismo está sujeta a un contexto de pura incertidumbre frente a la evolución de las transacciones que gravan el tributo y por las políticas cambiarias que se implementen en un futuro no muy lejano. 

El Impuesto País se creó en diciembre de 2019 como medida de emergencia para los próximos cinco períodos fiscales. La Ley 27.541 es su marco normativo y allí se establece como objetivo servir a la estabilidad económica y proteger las reservas internacionales. Específicamente, se aplica a diversas operaciones relacionadas con la compra de moneda extranjera y transacciones internacionales afectando operaciones como la compra de billetes y divisas en moneda extranjera.

La norma, asimismo, estableció exenciones para gastos relacionados con salud, compra de medicamentos, adquisición de libros, utilización de plataformas educativas y software con fines educativos. También, se eximieron gastos asociados a proyectos de investigación realizados por entidades gubernamentales y universidades, así como la adquisición en el exterior de materiales para la lucha contra el fuego y la protección civil.

En 2020, el Decreto 184 modificó la norma e introdujo cambios puntuales en las pautas para la distribución. A partir de allí, los fondos recaudados son distribuidos según un criterio de asignación específica a áreas de importancia social además de ANSES y PAMI. El esquema quedó determinado de la siguiente manera:

• El 70% se destina al financiamiento de los programas a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y de las prestaciones del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), según las siguientes proporciones: 60% para ANSES y 40% para INSSJP.
• El 30% restante es para el financiamiento de obras de vivienda social (Fondo de Integración Socio Urbana, FISU), obras de infraestructura económica y fomento del turismo nacional, según las siguientes proporciones: 

                               - 30% al FISU para el financiamiento de obras de vivienda social.
                               - 65% a obras de infraestructura económica.
                               - 5% al fomento del turismo nacional.

De la masa total de recursos recaudados, la ANSES recibe el 42%, el Instituto PAMI el 28%, el FISU el 9%, el 20% para el desarrollo de proyectos de infraestructura y, el 1% restante, para el fomento del turismo nacional.

¿De cuánta recaudación hablamos?

La recaudación nominal del Impuesto PAÍS mostró un marcado aumento, pasando de $132,104.9 millones en 2020 a $1,745,824.5 millones en 2023. Esta variación representó un incremento sustancial en los ingresos generados por el impuesto a lo largo de los años.

La recaudación real, que elimina el efecto de la inflación ajustando los valores a los precios de 2023, también experimentó un crecimiento significativo. En 2023 la recaudación real más que duplicó la percibida en 2020. En el período 2020-2023, el impuesto recaudó $3.770.805 millones de pesos constantes de 2023. 

Este incremento en la recaudación también se vio acompañado por una creciente importancia del tributo dentro del sistema tributario argentino. Al evaluar la importancia relativa del Impuesto PAÍS dentro del panorama de cargas impositivas nacional, se aprecia que su participación en los recursos tributarios de la AFIP aumentó de manera notable de 2,0% en 2020 a 4,0% en 2023, indicando un crecimiento en su contribución al total de ingresos fiscales. En términos comparativos, en 2023 la recaudación del Impuesto PAÍS llegó a representar casi el 20% de lo recaudado por el impuesto a las ganancias. 

En cuanto a los montos distribuidos, la ANSES recibió, durante el período analizado, $1.637.649,4 millones de pesos en unidades monetarias de 2023 y el PAMI obtuvo $1.091.766,3 millones. La asignación al FISU, para financiar obras de vivienda social, alcanzó los $312.420,9 millones, las obras de infraestructura $676.912,0 millones y la promoción del turismo $52.056,5 millones. Todo medido en pesos de 2023.

¿Hay 2024 para el Impuesto País?

La perspectiva recaudatoria para el 2024 depende del comportamiento del tipo de cambio. Ante una fuerte devaluación se podría generar un incremento en la recaudación del impuesto, siempre y cuando las transacciones sean similares a las de 2023. 

En el informe de AFIP, Recaudación Tributaria-Enero 2024, se detalla que en enero el Impuesto País recaudó $469.199 millones con una variación de 1.252,6% en términos nominales y 411,6% real respecto al mismo mes del año anterior. Esta suba se explica fundamentalmente por la devaluación del 118% del tipo de cambio oficial, la ampliación de la base imponible y el aumento de las alícuotas tanto del pago a cuenta como de las importaciones de bienes y fletes respecto de las vigentes en el mes anterior. En enero, el Impuesto País representó un 6% del total de recursos tributarios recaudado por el Estado Nacional y que equivale  al 10,58% del total de gastos devengados por la Administración Nacional en el mismo mes, que llegó a $4.431.482, 11% del total presupuestado para el 2024, según datos publicados por la Oficina de Presupuesto del Congreso.

Recientemente, a través del Decreto 193/2024, el Poder Ejecutivo modificó los porcentajes de distribución establecida sobre la asignación específica del 30% establecida en el inciso b) del artículo 42 de la Ley Nº 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el Marco de la Emergencia Pública. El esquema quedó fijado de la siguiente manera: 94% será destinado para obras de infraestructura económica, 5% para fomentar el turismo nacional y 1% al Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), creado por el decreto el Decreto N° 819 del 5 de diciembre de 2019 en el marco de la Ley N° 27.453.

La presencia de una notoria brecha en el mercado cambiario actúa como incentivo para la realización de transacciones sujetas al impuesto, ya que los contribuyentes pueden así sortear las restricciones y capitalizar las diferencias entre el tipo de cambio oficial y los demás. 

Si el objetivo buscado por la política económica del nuevo gobierno es unificar los tipos de cambio y eliminar el cepo restrictivo que rige el mercado de divisas, potencialmente podría afectar la recaudación. En otras palabras, la eliminación de restricciones cambiarias y la convergencia entre los valores de tipos de cambio existentes, reduciría la magnitud de las transacciones gravadas y, por ende, la recaudación del impuesto.

La coparticipación de lo recaudado significaría otorgar recursos a las provincias para orientar localmente sus asignaciones en áreas específicas. Sin embargo, la discusión podría volverse intrascendente ya que el mismo impuesto podría perder razón económica y tributaria en un mediano plazo en caso de eliminarse el cepo y por lo tanto la brecha cambiaria. Solo en un escenario de restricciones cambiarias y de brecha entre distintos tipos de cambios se sostiene el objeto recaudatorio del Impuesto país.

El análisis realizado desde Fundación Éforo busca aportar fundamentos para enriquecer el debate y fortalecer la comprensión de las distintas problemáticas que atraviesan a nuestro país. En referencia a la compleja tensión que gira en torno al Impuesto País, Federico Recagno, presidente de Éforo, reflexiona: “Cuando en un hogar los gastos superan a los ingresos quedan 3 caminos: reducir egresos, no pagar, o generar nuevos ingresos con los que afrontar las diferencias. La política que parece llevar adelante, por ahora, el gobierno es aumentar tarifas y algunos impuestos, a la vez que postergar pagos ya comprometidos. Lo ha hecho con las jubilaciones y pensiones, con las asignaciones familiares, con el retroceso en el salario mínimo, vital y móvil, con los programas sociales y con las transferencias a las provincias".

La discusión en torno a la coparticipación de determinados impuestos pone en evidencia el complejo equilibrio entre intereses regionales y nacionales, más que a la necesidad financiera de los gobiernos provinciales que, desde hace ya algunos años, se mantienen alejados de los abultados déficits. Es por ello que “en un marco inflacionario, posponer pagos sin intereses genera ahorro. Pero claro, también provoca una cadena de dificultades provinciales impredecible, con el peligro social que acarrea. Desalentando también nuevos ingresos de inversiones extranjeras y/o locales. Argentina es un deudor serial, no alcanza expresar una voluntad de pago para saldar años de mala fama. En síntesis, el gobierno tiene la convicción sostenida en los votos de que como estábamos no se podía salir adelante, pero un llamado de atención, que de tan obvio puede pasar desapercibido, es que los números y las personas no siempre van de la mano”, remarcó Recagno.